Проблемы реализации административного законодательства на территории Тюменской области

М. В. Горяйнова -

аспирант кафедры административного и финансового права Тюменского государственного университета

Аннотация. В статье анализируются основные проблемы, возникающие при реализации административного законодательства на территории Тюменской области. Научный интерес представляет анализ данного вопроса как условия эффективности норм об административной ответственности.

Ключевые слова: административная ответственность, административная ответственность субъекта Российской Федерации, административное правонарушение.

Потребность в реформе законодательства об административной ответственности осознана учеными, правоприменителями и законодателем. Реформа обусловлена, прежде всего, изменением общественных отношений, которые необходимо охранять, защищать от административных правонарушений. Административная политика в настоящее время носит сугубо наказательный характер, в то время как целью этой политики должно быть предупреждение административных правонарушений, что в действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) практически отсутствует.

В рамках рассматриваемой тематики хотелось бы остановиться на проблемах в области реализации административного законодательства на территории Тюменской области.

Кодекс Тюменской области об административной ответственности (далее - Кодекс) вступил в силу 1 марта 2008 г. Основными задачами действующего законодательства об административных правонарушениях на территории Тюменской области являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, защита общественной нравственности, охрана окружа ющей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

За пять лет (2008-2013) Тюменская областная Дума приняла 20 законов Тюменской области, которые внесли изменения и дополнения в законодательство об административных правонарушениях. Вносимые изменения не были отвлеченными от потребностей общества. При разработке данных законопроектов учитывались предложения граждан, правоохранительных органов и органов местного самоуправления. В Кодекс вводились новые составы опасных правонарушений, совершенствовалась система административных наказаний, определялись органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

Реализация действующего Кодекса обеспечивается субъектами административной юрисдикции, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать дела об административных правонарушениях, - представителями органов полиции (17 составов), должностными лицами органов местного самоуправления и муниципальных организаций городских округов и муниципальных районов, главами администраций сельских поселений (21 состав), мировыми судьями (11 составов), административными комиссиями (26 составов).

Практика исполнения Кодекса показывает, что он является важным средством профилактики правонарушений, соблюдения правопорядка на территории Тюменской области. Кодексом установлено около 50 составов правонарушений, по которым предусмотрена административная ответственность. Однако на практике работают далеко не все нормы.

По словам заместителя главы администрации г. Тюмени А. В. Голоуса, за период с 2008 по 2013 г. вынесено более 88 тысяч постановлений по делам административного характера, выписано штрафов на сумму более 147 млн рублей. Большая часть из них - нарушения по ст. 4.2 «Нарушение правил благоустройства городов и иных населенных пунктов» - 47 тысяч, по ст. 3.1 «Торговля вне мест, специально установленных органами местного самоуправления» - 10 тысяч и по ст. 2.4 «Нарушение об щепринятых норм нравственности» - 9 тысяч. С нарушителей взыскано 89 млн рублей, из них 65 млн - добровольно, оставшиеся - через службу судебных приставов.

Согласно информации УМВД России по Тюменской области, из 34 статей, по которым должностные лица органов внутренних дел вправе составлять протоколы о правонарушениях, активно применяются только 6. Наибольшее количество административных правонарушений было выявлено по ст. 1.1 «Совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан» (в 2012 г. - 2844, в 2013 г. - 2933) и по ст. 3.10 «Торговля вне мест, специально установленных органами местного самоуправления» (в 2012 г. -922, в 2013 г.-1154).

Анализ регионального административно-деликтного законодательства свидетельствует, что в процессе применения Кодекса выявляются следующие проблемы в его реализации.

1. Несоответствия и противоречия регионального административно-деликтного законодательства конституционным требованиям и нормам федерального законодательства, что приводит к необходимости его реформирования.

Проведенный нами анализ действующей редакции Кодекса свидетельствует о наличии в нем отдельных положений, которые нарушают федеральное законодательство и выходят за пределы компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В частности, закрепленные региональным законом составы административных правонарушений включают составы правонарушений, административная ответственность за которые предусмотрена положениями КоАП РФ; региональные санкции не соответствуют аналогичным, введенным на федеральном уровне.

Приведем один наглядный пример. Статьей 2.1 Кодекса установлена ответственность за нарушение нормативов распространения в Тюменской области продукции, не рекомендуемой ребенку для пользования до достижения им возраста 18 лет, в виде административного штрафа для граждан в размере от 1 000 до 2 500 рублей; для должностных лиц - от 3 000 до 5 000 рублей; на юридических лиц - от 50 000 до 100 000 рублей.

Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное зако нодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 76 Конституции РФ). Полномочие субъекта РФ по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено ст. 1.3.1 КоАП РФ. В силу п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, может быть установлена лишь федеральным законом.

Отношения, связанные с защитой детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, в том числе от такой информации, содержащейся в информационной продукции, урегулированы Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»¹. Согласно ст. 22 указанного Федерального закона нарушение законодательства о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию, влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ. Участие же субъектов РФ в нормативной конкретизации видов информации, причиняющей вред их здоровью и развитию детей, и ответственности за распространение такой информации данным Федеральным законом не предусмотрено. Виды административной ответственности за нарушения указанного Федерального закона определены КоАП РФ.

Таким образом, в нарушение ст. 1.3 КоАП РФ Кодексом Тюменской области установлена административная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами РФ. Аналогичный характер противоречий федеральному законодательству имеют еще 5 статей Кодекса (ст. 3.8 «Невыпол-

Рос. газ. 2010. 31 дек. нение законных требований уполномоченного исполнительного органа государственной власти Тюменской области, осуществляющего контроль в сфере имущественных отношений», ст. 3.16 «Невыполнение предписаний, направленных на антитеррористи-ческую защищенность и безопасность», ст. 4.6 «Строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов индивидуального строительства с нарушением градостроительного плана земельного участка, схемы планировочной организации земельного участка», ст. 4.7 «Нарушение утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования муниципального образования, документации по планировке территории муниципального образования, местных нормативов градостроительного проектирования, правил землепользования и застройки», ст. 4.8 «Нарушение порядка подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, документации по планировке территорий муниципальных образований»). При этом важно отметить, что решением Тюменского областного суда от 10 февраля 2014 г. № 3-02/2014 все перечисленные статьи были признаны недействующими.

• 2. Недостаточная активность должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, по выявлению правонарушений, предусмотренных Кодексом, в муниципальных образованиях.
• 3. Низкое качество составляемых уполномоченными лицами протоколов. Так, при составлении протоколов об административных правонарушениях уполномоченные должностные лица в протоколах указывают неполные сведения, а также противоречивую информацию при описании объективной стороны правонарушения, не указывают место и время совершения правонарушения, статью Кодекса, устанавливающую административную ответственность за совершенное деяние, в представленных материалах не всегда имеются доказательства, подтверждающие обстоятельства, изложенные в протоколе. Указанные процессуальные нарушения приводят к длительному рассмотрению дел, а в некоторых случаях - к прекращению производства по делу в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

• 4. Низкая собираемость наложенных штрафов в связи с низкой платежеспособностью правонарушителей.
• 5. Низкая исполняемость дел, направляемых участковыми уполномоченными полиции территориальных органов внутренних дел по подследственности в мировые суды по преступлениям частного обвинения (привлечение к административной ответственности лиц за семейно-бытовое дебоширство). Согласно информации начальника УМВД России по Тюменской области, за 2013 г. в мировые суды направлено 12 426 материалов проверки и лишь по 130 вынесены обвинительные приговоры.

В настоящее время привлечение семейных дебоширов к административной ответственности за мелкое хулиганство возможно лишь в тех случаях, когда такие действия были сопряжены с нарушением общественного порядка и выражали явное неуважение к обществу. Субъекты Российской Федерации в рамках полномочий, предоставленных ст.ст. 72, 73 Конституции Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, вправе устанавливать административную ответственность за совершение правонарушений, не нашедших отражения в законодательстве Российской Федерации. Вместе с тем субъекты Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность только в виде предупреждения или административного штрафа, что не всегда оказывает необходимое профилактическое воздействие на правонарушителей. В целях же предупреждения таких преступлений в быту, как убийство, умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, представляется целесообразным предусмотреть санкции за семейно-бытовое дебоширство в виде административного ареста. Полагаем, что установление административной ответственности в КоАП РФ за семейно-бытовое дебоширство способствовало бы профилактике и предупреждению преступлений в быту, прежде всего убийств и причинений тяжкого вреда здоровью со смертельным исходом.

6. Слабая информированность населения об административной ответственности за те или иные деяния.

В настоящее время всех региональных законодателей, в том числе и Тюменскую область, волнует проблема, которая требу ет безотлагательного разрешения, поскольку затрудняет реализацию административного законодательства. Так, законами об административных правонарушениях большинства субъектов Российской Федерации должностные лица полиции наделены полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях за нарушение тишины и покоя граждан, семейно-бытовое дебоширство, нарушение общественного порядка, выразившееся в отправлении естественных потребностей человека вне специально отведенных для этого мест, гадание на улицах и в других общественных местах за деньги и иные вещи, приставание к гражданам в общественных местах, воспрепятствование законной деятельности члена добровольного формирования населения по охране общественного порядка, нарушение порядка подготовки и проведения массовых мероприятий на территории субъекта Российской Федерации, нарушение правил охраны людей на водных объектах и иные административные правонарушения в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации. Однако указанные составы административных правонарушений, несмотря на свою актуальность, до сих пор не предусмотрены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В связи с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» существенно изменились правовая основа деятельности, структура и статус данного федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В отличие от утратившего силу Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» Федеральный закон «О полиции» не содержит норм, наделяющих органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по регулированию деятельности полиции. Следовательно, субъекты Российской Федерации, в том числе и Тюменская область, выходят за пределы своих полномочий. Нормы, устанавливающие полномочия должностных лиц органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях, а также по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должны быть исключены из регионального административно-деликтного законодательства. Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составленные должностными лицами органов внутренних дел, должны признаваться составленными неправомочным лицом.

Тюменская областная Дума в порядке законодательной инициативы направила в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона «О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» в целях предоставления субъектам Российской Федерации полномочия по наделению должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Полагаем, что в целях достижения единства правового регулирования административной ответственности на всей территории Российской Федерации необходимо все материальные нормы административно-деликтного законодательства сосредоточить только в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом включить в КоАП РФ из норм регионального законодательства наиболее распространенные (общерегиональные) юридические составы административных правонарушений, а также нормы, не получившие широкой распространенности, но имеющие значительную степень общественной опасности (или общественной вредности, как считают некоторые ученые) на всей территории Российской Федерации.

Подводя итог, отметим, что российское законодательство, как и региональное законодательство, составляет единую правовую систему, при этом, как и законодательство любого другого государства, не может быть до конца совершенным. Прогресс и эволюция человечества всегда идут на шаг впереди правового поля. Но стремление к более качественному регулированию общественных отношений должно быть приоритетным направлением развития субъектов Федерации.