Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях как правовая основа деятельности полиции
В. Б. Гайдов -
начальник Административно-правового управления
Договорно-правового департамента МВД России, кандидат юридических наук, доцент (г. Москва);
Д. А. Газизов -
заместитель начальника
Административно-правового управления
Договорно-правового департамента МВД России, кандидат юридических наук, доцент (г. Москва)
Аннотация. В статье подвергаются анализу различные подходы к толкованию норм федерального законодательства при определении компетенции органов внутренних дел (полиции) по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: административная ответственность, законодательство субъектов Российской Федерации, подведомственность дел об административных правонарушениях, юрисдикционные полномочия органов исполнительной власти, охрана общественного порядка, полиция.
В соответствии с пп. «б» и «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, а также административное и административнопроцессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам.
В Российской Федерации законодательство об административных правонарушениях имеет отличительную особенность. В части 1 ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) закреплено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ).
В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти КоАП РФ определяет подведомственность дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти (ч. 4 ст. 1.3), при этом уполномоченными органами (должностными лицами) и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (п. 3 ч. 2 ст. 22.1, ч. 2 ст. 22.2).
Таким образом, системный анализ указанных выше положений позволяет сделать вывод, что федеральным законодательством предусмотрена возможность осуществления субъектами Российской Федерации собственного правового регулирования общественных отношений в сфере общественного порядка и общественной безопасности. Кроме того, КоАП РФ закрепил принцип, в соответствии с которым наделение юрисдикционными полномочиями органов исполнительной власти находится в прямой зависимости от того, законом какого уровня определены материальные нормы об ответственности за административные правонарушения. Этой же позиции, изложенной в определении от 8 апреля 2004 г. № 137-0, придерживается и Конституционный Суд Российской Федерации[1].
Законодательство об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации в настоящее время представляет собой значительный массив нормативного материала, затрагивающий и регулирующий практически все основные сферы общественной жизни. При этом если в одних регионах создана стройная и действенная система нормативных правовых актов, то в других субъектах Российской Федерации нормативные акты, к сожалению, не согласовываются с действующим федеральным законодательством и друг с другом.
Одной из задач законодательства об административных правонарушениях, в соответствии со ст. 1.2 КоАП РФ, является охрана общественного порядка и общественной безопасности. Необходимо отметить, что охрана общественного порядка - одно из важнейших направлений полицейской деятельности. Несмотря на широкое использование, термины «общественный порядок», «охрана общественного порядка» законодательного и устоявшегося доктринального толкования не имеют. Однако системный анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы охраны общественного порядка, в сочетании с устойчивой практикой их применения и научными исследованиями в данной юридической области позволяют трактовать общественный порядок как урегулированные законодательством социальные связи, складывающиеся главным образом в публичных (общественных) местах.
Понятие «общественное место» в законодательстве Российской Федерации на сегодняшний день не закреплено. В то же время данная категория достаточно широко используется в законодательстве (Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Феде
ральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[2], Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
В юридической теории под публичными (общественными) местами принято понимать улицы, площади, транспортные магистрали, транспорт общего пользования, аэропорты, вокзалы, пристани, парки, жилые микрорайоны, спортивно-зрелищные объекты и другие места общения (нахождения) людей, в которых удовлетворяются их различные жизненные потребности и которые свободны для доступа неопределенного круга лиц.
Анализ судебной практики свидетельствует о том, что суды при определении критериев общественного места оперируют такими категориями, как пространство или территория (в том числе транспорт), выделенные для общественного пользования; места, открытые для свободного доступа неограниченного круга лиц; места, предполагающие возможность нахождения в них неопределенного круга лиц.
В связи с этим применительно к Федеральному закону «О полиции» обеспечение правопорядка можно определить как осущест
вляемую в публичных (общественных), а при наличии сведений о возникшей угрозе безопасности личности, общества или государства - в иных местах деятельность полиции по надзору за соблюдением действующего там законодательства и защите жизни, здоровья, чести, достоинства человека и гражданина, собственности, других прав и свобод физических и юридических лиц, интересов общества и государства от преступных и административно наказуемых посягательств, а также общественно опасных событий. Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О полиции» полиция предназначена в том числе для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. В качестве одних из основных направлений ее деятельности Федеральный закон «О полиции» выделяет предупреждение и пресечение административных правонарушений (п. 2 ч. 1 ст. 2), а также производство по делам об административных правонарушениях и исполнение административных наказаний (п. 5 ч. 1 ст. 2). Производство по делам об административных правонарушениях применительно к закону - это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность полиции, ее компетентных должностных лиц по всестороннему, полному и своевременному выяснению обстоятельств каждого дела об административном правонарушении, отнесенного к подведомственности органов внутренних дел (полиции), разрешению его в соответствии с законом, обеспечению исполнения вынесенного постановления, а также выявлению причин и условий, способствовавших совершению данного правонарушения. Полиция обязана пресекать административные правонарушения и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством об административных правонарушениях к подведомственности полиции (п. 11 ч. 1 ст. 12). В этой связи ей предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях (п. 8 ч. 1 ст. 13). При этом ч. 2 ст. 3 Федерального закона «О полиции» определено, что полиция в своей деятельности наряду с федеральным законодательством руководствуется законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции. Исходя из содержания ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Вместе с тем, согласно определениям Верховного Суда Российской Федерации, соответствующие нормы, включенные в законодательные акты об административных правонарушениях г. Москвы (от 29 августа 2012 г. № 5-АПГ12-21), Самарской области (от 27 февраля 2013 г. № 46-АПГ13-2), г. Санкт-Петербурга (от 14 августа 2013 г. № 78-АПГ13-15) и Псковской области (от 13 ноября 2013 г. № 91-АПГ13-2), являются превышением полномочий субъектов Российской Федерации. Верховный Суд Российской Федерации полагает, что, исходя из содержания предписаний ч. 2 ст. 22.1, ч. 6 ст. 22.2, ст. 28.3 КоАП РФ, законодатель субъекта Российской Федерации не может наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренными законами субъектов Российской Федерации. Вопросы наделения сотрудников органов внутренних дел (полиции) административно-юрисдикционными полномочиями по законам субъектов Российской Федерации возникают в различных регионах Российской Федерации (г. Москва, Московская, Волгоградская, Архангельская области, Еврейская автономная область, Республика Саха (Якутия) и др.). Органами государственной власти субъектов Российской Федерации (г. Москва, Волгоградская и Архангельская области) в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вносились проекты федеральных законов № 195212-6,381792-6, 393155-6 о дополнении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях положением, предоставляющим должностным лицам органов внутренних дел (полиции), уполномоченным законами соответствующих субъектов Российской Федерации, право составления протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, преду смотренных законами субъектов Российской Федерации. Указанные законопроекты были сняты с рассмотрения Советом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по тем основаниям, что данный подход противоречит закрепленному в ст.ст. 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ принципу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, который означает, что субъект Российской Федерации не вправе вторгаться в сферу деятельности федеральных органов исполнительной власти. Федеральный законодатель, предоставляя сотрудникам полиции вышеуказанное право, не разграничивает его в зависимости от уровня закона, предусматривающего ответственность за совершение административного правонарушения. Следовательно, возможность составления сотрудниками органов внутренних дел (полиции) протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации в сфере общественного порядка и общественной безопасности, согласуется с положениями законодательства Российской Федерации в той мере, в какой она позволяет полиции реализовывать предоставленные полномочия и соответствует основным направлениям деятельности. Поскольку Конституция Российской Федерации предусматривает совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по целому ряду направлений охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, деятельность полиции не может строиться вне положений законов, которые принимают субъекты Российской Федерации по этим вопросам. Практически все субъекты Российской Федерации в региональном законодательстве наделяют должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях. Только Закон Республики Адыгея от 19 апреля 2004 г. № 215 «Об административных правонарушениях»1 не содержит таких предписаний. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных URL: http://www.rg.ru/2013/09/09/adigeya-zakon217-reg-dok.html (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочиями по охране общественного порядка обладает только высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Согласно п. 4 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации определяет структуру исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, обеспечивающую реализацию возложенных на субъект Российской Федерации функций. Анализ соответствующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих структуру региональных органов исполнительной власти, свидетельствует об отсутствии в них каких-либо правоохранительных структур. Отсутствуют подобные формирования и на муниципальном уровне. Согласно п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа муниципальной милицией. Однако ч. 3 ст. 83 данного Федерального закона закрепляет, что эти нормы вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции. Необходимо отметить, что такой закон до сих пор не принят. Таким образом, в настоящее время как на региональном, так и на муниципальном уровнях отсутствуют органы, осуществляющие охрану общественного порядка и в этой связи обладающие полномочиями по применению мер, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, а также по составлению административно-процессуальных документов в указанной сфере. Поэтому исключение органов внутренних дел (полиции) из регионального правового поля будет способствовать неопределенности административно-юрисдикционной деятельности в области охраны общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Положениями ст. 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривается, что исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств. В целях реализации указанной нормы и разрешения неоднозначности в решении вопроса наделения должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами соответствующих субъектов Российской Федерации, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В. Н. Плигиным, Д. Ф. Вяткиным, В. А. Поневежским и другими в Государственную Думу внесен проект федерального закона № 461095-6 «О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Данным законопроектом предлагается дополнить ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ предписанием, согласно которому должностные лица органов внутренних дел (полиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации при условии передачи этих полномочий путем заключения соглашений между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий. В настоящее время механизм заключения указанных соглашений определен постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг дру гу осуществления части своих полномочий»[3] (вместе с Правилами заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий). Необходимо отметить, что передача МВД России полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, предполагает и соответствующее финансовое обеспечение. Согласно ч. 1 ст. 138.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в целях софинансирования исполнения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, передача необходимых финансовых средств осуществляется путем предоставления федеральному бюджету субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации. Указанная передача финансовых средств оформляется отдельным соглашением в соответствии с Правилами заключения соглашений между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 г. № 752
Таким образом, полагаем, что принятие законопроекта позволит устранить различное толкование норм федерального законодательства при определении компетенции органов внутренних дел (полиции) по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, и будет способствовать повышению эффективности деятельности полиции по охране общественного порядка и общественной безопасности.
