Справедливое рассмотрение дела об административном правонарушении: на примере реализации административного выдворения
О. Н. Шерстобоев -
доцент кафедры истории государства и права, конституционного права
Новосибирского юридического института
(филиала) Национального исследовательского
Томского государственного университета,
кандидат юридических наук
Аннотация. Итогом рассмотрения дела об административном правонарушении является справедливое назначение административного наказания. В этом случае органам административной юрисдикции приходится руководствоваться некоторыми доктринами. В статье рассматриваются теории интереса, пропорциональности, дискреции. Делаются выводы об их влиянии на практику назначения административных наказаний.
Ключевые слова: административная ответственность, административное выдворение, справедливость, теория интереса, пропорциональность, усмотрение.
2014 год ознаменовался намерением ряда представителей Государственной Думы кардинально обновить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -КоАП РФ), приняв взамен действующего новый. В итоге актуализировался спор о концепции реформирования административной ответственности в целом, а также по ряду частных вопросов ее нормативного правового оформления. Безусловно, такая дискуссия необходима, но не следует забывать о теоретическом обосновании вопросов реализации административной ответственности. Представляется, что существуют доктрины, которые будут востребованы независимо от структуры и содержания КоАП РФ. Именно они должны направлять правоприменителя при разрешении им конкретных дел. Некоторые их положения всегда будут унифицировать практику, влиять на цель и содержание любой меры принуждения.
Среди таких теорий можно назвать теорию интереса, имеющую, по словам Л. А. Мицкевич, древние корни в европейских странах1. Прежде всего, интерес используется для разграничения отраслей права на частные и публичные. Каждая группа характеризуется собственными правовыми режимами, определяющими специфику правовых статусов участников, действующих соответственно в публичном или частном интересе. В таком смысле органы, полномочные назначать меру административной ответственности, конечно, реализуют общезначимую цель. Этот вывод подтверждается нормой ст. 1.2 КоАП РФ, устанавливающей задачи законодательства об административных правонарушениях.
Помимо этого, теория интереса обеспечивает правоприменителя инструментарием, направленным на достижение справедливости при рассмотрении дела об административном правонарушении. В этом случае от субъекта административной юрисдикции требуется не только разрешить конкретную задачу - назначить административное наказание, от него ожидается спра-
1 Мицкевич Л. А. Публично-правовое и частноправовое регулирование в административном праве: парадоксы сочетания и разграничения : материалы IV междунар. науч.-практ. конф. «Кутафинские чтения». М. : Элит, 2012. С. 37. ведливое решение по делу, основывающееся на легальном представлении о приоритетном интересе. Законодатель закрепляет пределы обеспечения публичного интереса, реализация которого по возможности не должна затронуть индивидуальные интересы. Они имеются у участника производства, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также третьих лиц, связанных с ним какими-либо отношениями. Например, применяя к нарушителю иммиграционных правил административное выдворение, государство претворяет в жизнь общезначимую цель. Она, по ст. 3.1 КоАП РФ, заключается в достижении общей и частной превенции. У этого наказания, скорее всего, имеется еще одна, прямо не обозначенная в законодательстве, задача. Она заключается в удалении опасного иностранца за пределы Российской Федерации и последующем запрете на въезд. В некоторых случаях выдворение к правонарушителю не применяется, даже если он его заслуживает. Это связано с тем, что индивидуальный интерес в таких делах перевешивает публичный.
Вопрос в том, каким образом судьям следует определять господствующий интерес в каждом деле. Можно предположить, что ответ на него кроется в дискреции, то есть законодатель практически не определяет оснований, по которым следует выводить господствующий интерес. Подразумевается также, что каждое дело образует «клубок интересов», защита которых обеспечивается самыми разными правовыми предписаниями. Часто они даже не закрепляются нормами КоАП РФ, а выводятся из конституционных принципов. В некоторых случаях данный вывод оправдан для депортации - не карательной меры административного принуждения. Условия ее реализации формулируются таким образом, что у правоприменителя имеется довольно широкий простор действовать по усмотрению. Это не только российская проблема, она также активно обсуждается в зарубежной литературе. Характерным примером является дискретная высылка по законодательству ФРГ[1]. Наглядно возможности судебного
и административного усмотрения демонстрируются Верховным судом США, обязавшим при решении проблемы принудительного удаления из страны принимать во внимание самые разные интересы государства, учитывая международные отношения, политические и экономические обстоятельства[2]. Указанный подход базируется на идее сильной судебной власти. Суды при данном положении если и не создают нормы права, то наделяются возможностью исправлять мысль законодателя, адаптируя ее для нужд правоприменительной практики. Не случайно теория интересов как правоприменительная доктрина получила непосредственное развитие в США
В странах континентальной правовой семьи интерес как таковой представляет, скорее, конституционное значение, используется для определения общих контуров деятельности субъектов административного права, судов. Для разрешения индивидуальных дел этой теории недостаточно, органам в ее дополнение требуется более разработанная доктрина. Ее постулаты должны опираться на более четкие законодательные предписания. При таких условиях актуальность приобретает принцип пропорциональности. Он заставляет органы, их должностных лиц, реализующих меры административного принуждения, учитывать следующие аспекты: 1) мера принуждения должна быть уместной для достижения законодательно обозначенной цели; 2) мера воздействия на права субъекта должна быть минимально необходимой; 3) мера принуждения должна быть соразмерной с точки зрения воздействия на права и законные интересы лиц, которые могут пострадать в результате ее применения.
Первый аспект понятен. Уместность административного выдворения обусловлена закреплением данного наказания в статьях Особенной части КоАП РФ. Усмотрение здесь при назначении меры ответственности сводится к минимуму. Правопри
менитель обязуется следовать воле законодателя. Во втором случае возможность дискреции возрастает. Юрисдикционному органу приходится действовать в рамках, заданных санкцией статьи Особенной части КоАП РФ. Административное выдворение всегда выступает в качестве дополнительной меры ответственности, основной является штраф. В итоге судье следует обосновывать назначение дополнительной санкции, ссылаясь на обстоятельства, требующие усиления неблагоприятного воздействия на правонарушителя. Законодатель задает лишь ориентиры, представленные ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ. Содержание некоторых из них не разъясняется, что открывает перспективы для судебного усмотрения. Особый интерес вызывают термины «характер правонарушения» и «личность виновного». Насколько указанные характеристики могут повлиять на неприменение административного выдворения? Может быть, достаточно смягчающих обстоятельств при отсутствии отягчающих? Представляется, что характер административного правонарушения в иммиграционной сфере определяется, прежде всего, длительностью нарушения. Иностранец, проживающий в России на «нелегальном» положении год, очевидно, должен считаться более опасным, чем его соотечественник, пропустивший срок постановки на учет на несколько дней. Конечно, нужно учитывать и то, что быстрое обнаружение второго и длительное невыявление первого могут представлять простую случайность, часто связанную с вопросами недостаточной эффективности миграционных органов и полиции. И тем не менее это не снимает ответственности с самих иностранцев. Кроме того, длительное незаконное нахождение в стране деформирует сознание иностранных граждан, чем, конечно, усиливается их опасность для российского правопорядка. В некоторых ситуациях правонарушение характеризуется обстоятельствами, вынудившими субъектов преступить иммиграционные правила. Особенно это касается тех, кто легализовался в Российской Федерации, но осуществлял в ней трудовую деятельность с нарушением установленных правил, что может быть связано (хотя и не всегда) с трудными жизненными обстоятельствами. Если характер правонарушения выводится из объективных обстоятельств, характеризующих совершенное противоправное деяние, то личность виновного определяется его внутренними качествами. Личность проявляется в отношении человека к другим людям, к обществу. В каком-то смысле субъекту юрисдикции приходится делать выводы о том, насколько «хорошим» является правонарушитель. Логика здесь такова, что, по мысли законодателя, положительные личностные качества свидетельствуют о несистемности нарушения. Человек, его допустивший, предположительно не склонен к совершению правонарушений, и для достижения превентивных целей вполне можно ограничиться менее серьезными санкциями - в пределах допустимого законодателем коридора. Тем не менее ни одно из обстоятельств, перечисленных в ч. 2 ст. 4.1, не следует абсолютизировать, иначе увеличится вероятность злоупотребления правом как иностранными правонарушителями, так и правоприменителями. Например, иностранец был оставлен в России со ссылкой на личность, которая подтверждалась характеристиками из жилищной организации и от соседей. Они сходились на том, что нарушитель иммиграционных норм обладал мягким характером, был вежлив, откликался на просьбы, даже дежурил в подъезде и пр. Все это хорошо, но задача остается без ответа: почему такой «положительный» гражданин несколько месяцев не исполнял предписания законодательства? Другой пример: административное выдворение не было назначено в связи с тем, что иностранное лицо обучалось в российском вузе, то есть стремилось приобщиться к культуре страны пребывания, социализоваться в ней. Опять напрашивается вопрос: как это ему помешало следовать предписаниям правовых норм? Все перечисленное в ч. 2 ст. 4.1 нужно оценивать в комплексе, причем в той мере, в которой это проливает свет на совершенное правонарушение. Наконец, самым сложным для анализа элементом пропорциональности является соразмерность цели и выбранного для его достижения средства в привязке к умалению прав заинтересованных в деле субъектов. Точных разъяснений на этот счет в действующем законодательстве не существует, что максималь но увеличивает возможность определения административного наказания на основании дискреции. В этом случае судьям приходится руководствоваться действующими конституционными и международными нормами. Безусловно, в таких обстоятельствах возрастает важность практики Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека. Кстати, по вопросам высылки иностранных граждан они действуют в унисон. Прежде всего, в делах об административном выдворении требуется исследование семейных связей иностранного гражданина. Материально-правовым основанием указанной позиции является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, в ст. 8 которой закрепляется право каждого на уважение его семейной жизни. Согласно ч. 2 этой статьи высылка иностранца, разлучившая его с семьей, может рассматриваться как неоправданное вмешательство со стороны публичных властей в осуществление права на семейное благополучие1. Российская Конституция внесла свой вклад в развитие положений об уважении права на семейное благополучие, провозгласив в ч. 1 ст. 38 государственную защиту материнства и детства. Высылка иностранного гражданина может также нарушить конституционное право его детей на равное воспитание и заботу со стороны обоих родителей (ч. 2 ст. 38). С учетом ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 18 Конституции РФ все указанные нормы имеют прямое действие и, следовательно, должны быть непосредственным руководством для судей и органов администрации, принимающих акты о высылке иностранцев с территории России. Отсюда вывод: наличие семьи на территории принимающего государства - это условие, обязательно подлежащее выяснению на стадии принятия акта об удалении иностранца за границу. Некоторые вопросы может вызвать степень родственных связей высылаемого с членами его семьи. Обычно близкими признаются родственники по прямой восходящей и нисходящей линии: братья, сестры, родители, дети. На практике вполне воз- [3]
можно их совместное проживание в любом сочетании. Представляется, что наиболее прочным условием неприменения высылки является наличие в семье иностранного гражданина несовершеннолетних детей. Это связано с тем, что их нужно не только воспитывать, но и содержать, а удаление одного из родителей может существенно затруднить реализацию им родительских обязанностей. Причем развод родителей или раздельное их проживание вовсе не освобождает одного из них от исполнения указанных обязанностей (ст. 66 Семейного кодекса РФ). Наличие ребенка учитывается и тогда, когда брак между его родителями не зарегистрирован. Оставляя иностранного гражданина в стране, государство защищает, прежде всего, права несовершеннолетнего. Совместное проживание родителей в этом случае не является определяющим условием. Так, Д. проживал и вел совместное хозяйство совместно с А., у них имелась дочь. Постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 18.10 КоАП РФ, было вынесено 9 сентября 2011 г., а брак между ними заключен 8 октября этого же года, то есть уже после назначения административного выдворения. Тем не менее Верховный Суд РФ не счел данное обстоятельство существенным, справедливо посчитав достаточным для неприменения высылки фактическое совместное проживание родителей, наличие несовершеннолетнего ребенка[4]. Решая вопрос о принудительном удалении, необходимо учитывать и трудоспособность иных членов семьи иностранного гражданина. Например, судья оставил на российской территории выходца из Казахстана на том основании, что он постоянно проживает с матерью в ее квартире, в суде признал вину в правонарушении и раскаялся, имеет на иждивении мать-пенсионерку
Теория пропорциональности, безусловно, заслуживает внимания. Она позволяет органу административной юрисдикции индивидуализировать применение меры административной ответственности с учетом справедливого баланса публичного и частных интересов. Здесь проявляется позитивная сторона административной и судебной дискреции. Давно доказано, что в административном праве обойтись без усмотрения невозможно. Безусловно, управление предполагает вероятность выбора «в пределах, допускаемых нормативными актами, оптимального варианта решения конкретного управленческого вопроса»[5]. Данное утверждение тем более актуально при назначении административного наказания. Важно и то, что принцип пропорциональности определяет допустимые рамки усмотрения, способствуя преодолению вероятных ошибок правоприменителя и недостатков законотворческой деятельности
- [1] Deibel К. Ausweisung von Auslandem unter Beriicksichtigung der Rechtspre-chung des Europaischen Gerichtshofs fur Menschenrechte // ZAR. 2009. N. 4. S. 125.
- [2] Jama v. Immigration and Customs Enforcement (03-674) 543 U.S. 335 (2005). URL: http://www.supremecourt.gov/opinions/04pdf/03-674.pdf 2 Grable D. M. Personhood Under The Due Process Clause: a Constitutional Analysis of The Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act 1996 // Cornell Law Review. 1998. Vol. 83. N 3. P. 840-841.
- [3] 1 Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим. 2 нояб. 1950 г.) // Бюл. междунар. договоров. 2001. № 3.
- [4] Постановление Верхов. Суда Рос. Федерации от 24 июля 2012 г. по делу № 19-АД 12-7. URL: http://www.vsrf.ru/stor_pdf.php7idM97242 2 Постановление от 14 марта 2007 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ, возбужденному в отношении П. // Архив Назаров, гор. суда Краснояр. края.
- [5] Соловей Ю. П. Усмотрение в административной деятельности советской милиции : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1982. С. 8. 2 Денисенко В. В. Административное и судейское усмотрение в производстве по делам об административных правонарушениях: общее и особенное // О-во и право. 2013. № 1. С. 229. 3 Макарцев А. А. Неопределенность норм избирательного права // Консти-туц. и муницип. право. 2012. № 4. С. 46.
