Проблемы административной ответственности государственных служащих в связи с неисполнением заведомо противоправных административных актов
Е. Б. Лупарев -
заведующий кафедрой административного
и финансового права Кубанского государственного университета, доктор юридических наук, профессор (г. Краснодар)
Аннотация. Статья посвящена проблемам исключения виновности государственных служащих в совершаемых ими деяниях вследствие исполнения противоправных актов руководителей.
Ключевые слова: административная ответственность, противоправный приказ.
Неисполнение административных актов влечет уголовноправовые, административно-правовые и дисциплинарные последствия, если только речь не идет о заведомо противоправных административных актах. Характер административной ответственности зависит от субъекта - дифференцируется ответственность общих субъектов (физических и юридических лиц) и государственных служащих. Соответственно, если лицо привлечено к административной (включая служебно-дисциплинарную ее часть) ответственности, но уверено в правомерности своего отказа выполнять заведомо противоправный административный акт, как правило, возникают спорные административные правоотношения. Причем предметом административного оспаривания может быть и сам неисполненный административный акт, и акт о привлечении к административной или служебно-дисциплинарной ответственности в связи с неисполнением административного акта.
Вне зависимости от судебного или внесудебного порядка рассмотрения такого рода дел юрисдикционным органом должны быть выяснены следующие обстоятельства: во-первых, имеет ли место реакция государственного или муниципального органа на неисполнение административного акта, и в какой форме она выражена (предмет оспаривания); во-вторых, существует ли взаимосвязь между неисполнением административного акта и противоправными последствиями, то есть повлекло ли неисполнение административного акта противоправные последствия; в-третьих, могло ли лицо на момент исполнения административного акта оценить его законность.
Процессуальные особенности рассмотрения такого рода споров зависят от формы оспаривания (внесудебная и судебная) и предмета спора. Действующее законодательство не предусматривает общих для всех лиц, к которым адресован административный акт, правил поведения при предположении незаконности данного акта.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»’ в ч. 2 ст. 30 закрепляет модель поведения сотрудника полиции, в соответствии с которой последний при получении приказа или распоряжения, явно противоречащих закону, обязан руководствоваться нормами закона. Указанные нормы закона конкретизируются в ст. 12 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, где оговаривается, что приказ, отдаваемый руководителем (начальником), обязателен для исполнения подчиненными, за исключением заведомо незаконного приказа. При получении приказа, явно противоречащего закону, сотрудник обязан руководствоваться законом. При этом он обязан уведомить руководителя (начальника), отдавшего заведомо незаконный приказ, или вышестоящего руководителя (начальника) о неисполнении незаконного приказа[1] . Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» допускает возможность служебного спора в органах внутренних дел, определяя его как неурегулированные разногласия по вопросам, касающимся применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере внутренних дел и контракта, между руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутрен-
них дел или уполномоченным руководителем и сотрудником органов внутренних дел или гражданином, поступающим на службу в органы внутренних дел либо ранее состоявшим на службе в органах внутренних дел, а также между прямым руководителем (начальником) или непосредственным руководителем (начальником) и сотрудником. Закон устанавливает общий (3-месячный) и специальный (месячный при оспаривании акта об увольнении) сроки оспаривания. В контексте рассматриваемой проблемы значение имеет 3-месячный срок, который может быть продлен при наличии у субъекта оспаривания уважительной причины. Решение руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя по служебному спору может быть обжаловано в суд в течение десяти дней со дня вручения копии соответствующего решения сотруднику органов внутренних дел, обратившемуся для разрешения служебного спора. Несколько иначе обстоит ситуация на военной службе. Авторы, относящиеся к «военному крылу» юридической науки, как правило, связывают проблематику оспаривания незаконных приказов исключительно со ст. 42 Уголовного кодекса Российской Федерации, даже не допуская мысли о противоречии актов органов военного управления административному законодательству, предлагая, впрочем, решать проблему в рамках института крайней необходимости[2]. Изложенное заставляет вновь обратиться к доктрине «умных штыков», о которой в современной отечественной юридической науке писал В. П. Зимин, предлагая ввести: 1) абсолютный запрет исполнения любого явно незаконного приказа (распоряжения), а не только преступного; 2) процедуру оспаривания исполнителем законности приказа, включая его обязанность известить о получении такого приказа не только любого вышестоящего начальника, но и в необходимых случаях соответствующий орган внешнего (вневедомственного) надзора или контроля; 3) эффективные меры ответственности за отдание и исполнение незакон-
ного приказа, а также за необоснованный отказ от исполнения приказа (распоряжения)[3]. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в ч. 2 ст. 2.5 содержит перечень составов административных правонарушений, за которые и военнослужащие, и сотрудники правоохранительных органов, имеющие специальные звания, несут ответственность на общих основаниях, что создает для них неблагоприятные последствия, в том числе и по службе. Общественная опасность целого ряда из перечисленных в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ составов административных правонарушений такова, что создает, по сути, криминогенный фон в соответствующей сфере общественных отношений. Например, отдача приказа военнослужащему об управлении транспортным средством с заведомо неисправной тормозной системой (за исключением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством (в составе поезда) - прямой путь к небоевым потерям среди личного состава. В этих случаях целесообразно рассматривать крайнюю необходимость, но не с точки зрения отказа служащего исполнить заведомо незаконный приказ, а с точки зрения действий уполномоченного на отдачу соответствующего приказа должностного лица. Если прямо противоречащий административному законодательству приказ отдан в условиях крайней необходимости, то служащий обязан выполнить такой приказ. При этом в случае обжалования приказа служащему должно быть разъяснено, в чем именно состоит крайняя необходимость, и факт такого разъяснения желательно зафиксировать. К сожалению, КоАП РФ не знает в качестве оснований освобождения от административной ответственности исполнение приказа лицом, для которого таковой является обязательным, в отличие, например, от КоАП Республики Казахстан, в ст. 43 которого говорится, что «лицо, совершившее умышленное административное правонарушение во исполнение заведомо незаконного приказа или распоряжения, несет административную ответственность на общих основаниях. Неисполне
ние заведомо незаконного приказа или распоряжения исключает административную ответственность»[4]. То есть казахстанский законодатель избрал конструкцию исключительно с умышленной формой вины. Представляется, что отечественная законодательная техника в этой части административно-деликтного законодательства отстает от близких ему зарубежных аналогов. В законодательстве о государственной гражданской службе обращает на себя внимание ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где закрепляется норма, согласно которой «гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения» Таким образом, государственным гражданским служащим и служащим правоохранительных органов законодатель предоставляет большие возможности для неисполнения и оспаривания неправомерных административных актов. Более того, ст. 108 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации
