Совершенствование административно-деликтного законодательства России в свете решений Европейского Суда по правам человека

А. Д. Майле -

доктор права, магистр административных наук

Немецкой высшей школы управления (г. Шпайер, ФРГ)

Аннотация. Статья посвящена анализу проблем и тенденций развития законодательства Российской Федерации об установлении административной ответственности и соответствии его основных положений решениям Европейского Суда по правам человека.

Ключевые слова: Европейская конвенция, Европейский Суд по правам человека, административная юрисдикция, административная ответственность, административное правонарушение.

Вступление России в Совет Европы и ратификация Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.[1] (далее - Европейская конвенция, Конвенция) предоставили гражданам Российской Федерации в случае нарушений их прав со стороны органов государственной (публичной) власти право на обращение в Европейский Суд по правам человека (далее - Европейский Суд, Суд).

Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» предусмотрено, что, в соответствии со ст. 25 Конвенции, Россия признает компетенцию Европейской комиссии по правам человека получать заявления (жалобы) от любого лица, неправительственной организации или группы лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения Российской Федерацией их прав, изложенных в Конвенции

и указанных Протоколах[2] к ней, в случаях, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления в действие этих договорных актов в отношении Российской Федерации. Кроме того, Россия, в соответствии со ст. 46 Конвенции, признает ipso facto (лат. - самим фактом, в силу самого факта, на деле, в действительности) и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации.

Следует отметить, что до сих пор в России значение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод во многом недооценивается, исследованию установленных ею норм не уделяется должного внимания. Это связано в первую очередь с общей недооценкой международных правовых актов в системе источников административно-деликтного права. Вместе с тем Конвенция имеет ряд особенностей, которые требуют изучения и учета в развитии российского законодательства об административных правонарушениях. Каково место Конвенции и Протоколов к ней в системе источников российского административно-деликтного права?

Конституция и нормы международного права, в том числе и Европейская конвенция, являются самостоятельными источниками административного законодательства. Согласно ст. 15 Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. При этом общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод является международным договором и подлежит, соответственно, непосредственному применению в рамках правовой системы России.

В ФРГ, в отличие от России, Конвенция имеет ранг обычного закона[3]. Правда, благодаря решениям Федерального Конституционного суда Германии de facto она стоит выше федерального закона, но не выше Конституции государства. Так, в своем решении от 14 октября 2004 г. № 2 BvR 1481/04 Федеральный Конституционный суд Германии указал на обязанность федеральных судов принимать во внимание судебную практику Европейского Суда по правам человека. Вместе с тем суд также отметил, что решения Европейского Суда не стоят выше Основного закона Германии.

Решения Европейского Суда по правам человека оказывают огромное влияние на развитие административно-деликтного законодательства стран - участников Конвенции. При этом в своих решениях Европейский Суд неоднократно подчеркивал «уголовноправовую» природу административно-деликтных отношений.

Приведем пример из практики Европейского Суда по правам человека. В деле «Озтюрк против Германии», в котором речь шла

о праве на бесплатную помощь переводчика в судебном разбирательстве по поводу совершенного заявителем административного правонарушения в сфере дорожного движения, Европейский Суд пришел к выводу, что оспариваемое правонарушение не имеет исключительно административную природу с точки зрения целей Конвенции. Суд вновь подтвердил автономию термина «уголовный» как он понимается в смысле Конвенции. Европейский Суд исследовал, в частности, вопрос о том, является ли совершенное заявителем административное правонарушение уголовным, и пришел к выводу, что вменяемые заявителю факты, то есть несоблюдение ответчиком правил дорожного движения, хоть и приравниваются в национальном законодательстве к административным правонарушениям, но при этом определения, даваемые национальным правом государства - ответчика, имеют только относительное значение; общая природа примененной нормы и цели наказания, являющихся как предупреждающими, так и наказывающими, были достаточными для признания того факта, что оспариваемое правонарушение приобрело уголовную природу в смысле ст. 6 Конвенции.

Европейский Суд по правам человека отметил «сильную тенденцию к перемещению малозначительных преступлений из уголовной сферы в административную сферу» как в ФРГ, так и в других странах. Однако эти проступки в смысле Конвенции остаются в уголовной сфере, степень серьезности (тяжести) правонарушения сама по себе является несущественной для целей квалификации. Суд не нашел в Конвенции ничего, что могло говорить в пользу того, что правонарушение должно носить для его квалификации определенный уровень тяжести. Европейский Суд отметил также, что «может возникнуть противоречие с целями и задачами ст. 6 Конвенции, если бы государствам было разрешено изъять из-под ее действия целый ряд правонарушений только на основании того, что они малозначительны». Суд по правам человека также подтвердил, что из применения ст. 6 Конвенции вовсе не следует, что сам принцип принятой в Германии системы административной и уголовной ответственности подвергается сомнению. Принимая во внимание большое число незначительных правонарушений, в частности в области дорожного движе ния, государство - участник имеет право освободить суды от задачи по их рассмотрению и вынесению по ним наказаний. Изменение подведомственности разбирательства и преследования таких правонарушений в пользу административных властей не является несовместимым с Конвенцией при условии, что заинтересованное лицо должно иметь возможность обжаловать любое решение в отношении него, если гарантии ст. 6 Конвенции не были соблюдены.

При рассмотрении дела Европейский Суд сослался на свое решение по делу «Энгель и другие против Нидерландов»[4], указав на то, что Конвенция предоставляет государствам свободу определять как уголовное преступление какое-либо действие или бездействие, не являющееся нормальным осуществлением одного из прав, которые она защищает. Это следует из ст. 7 Конвенции и в принципе не подпадает под контроль Европейского Суда.

Одним из выводов разбирательства по делу «Энгель и другие против Нидерландов» стало то, что Судом были определены три критерия, которые необходимо учитывать при определении наличия или отсутствия уголовного обвинения. Таковыми являются: 1) юридическая классификация совершенного правонарушения в соответствии с национальным законодательством; 2) характер этого правонарушения; 3) степень тяжести наказания, которое может понести заинтересованное лицо. При этом второй и третий критерии являются альтернативными, а не суммируемыми. Это, однако, не исключает совокупный подход, при котором отдельный анализ каждого критерия не позволяет прийти к простому выводу о существовании уголовного обвинения.

Приведем еще один пример из практики Европейского Суда по правам человека. В деле «Сергей Золотухин против России», в котором заявитель жаловался на то, что был дважды подвергнут преследованию в связи с одним и тем же правонарушением

(хулиганством), Европейский Суд по правам человека признал принцип non bis in idem в качестве основополагающего принципа права европейского сообщества. В соответствии с указанным принципом одно и то же лицо не может нести более одного раза ответственность за одну и ту же незаконную деятельность, направленную против одних и тех же охраняемых интересов общества.

Рассматривая дело, Суд установил, что в ходе судебного разбирательства заявитель был признан виновным за совершение правонарушений, которые были расценены как административные, а не как преступления, предусмотренные российской юридической классификацией. Суд исследовал, в частности, такие вопросы, как: а) касались ли судебные разбирательства «уголовного» основания по смыслу ст. 4 Протокола № 7 Конвенции; б) являлся ли заявитель «окончательно оправданным или осужденным в соответствии с законом и уголовно-процессуальным правом государства».

Интересным представляется факт, что Правительство России согласилось с тем, что привлечение заявителя к административной ответственности имело уголовно-правовую основу, но при этом, по мнению ответчика, административное правонарушение в виде мелкого хулиганства и преступление в виде хулиганства хотя и посягают на охраняемые интересы общества в сфере общественного порядка, тем не менее отличаются друг от друга по своим actus reus степенью тяжести нарушения общественного порядка и тяжестью наказания.

Европейский Суд по правам человека констатировал, что в рамках национальной юридической классификации правонарушений мелкое хулиганство, выражающееся в незначительном нарушении общественного порядка, в соответствии со ст. 158 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, характеризуется единственно как административное, но при этом Суд указал на то, что правовые сферы, определенные в России и других аналогичных правовых системах как административные, включают в себя некоторые правонарушения, имеющие уголовно-правовое значение, но слишком тривиально регулируемые уголовным правом и нормами процессуального законодательства. Европейский

Суд пришел к выводу, что ст. 4 Протокола № 7 следует понимать как запрет на уголовное преследование, а равно и на судебное разбирательство в части, касающейся вторичного правонарушения, если они вытекают из идентичных фактов или из фактов, которые являются, по сути, теми же самыми.

Европейский Суд по правам человека также отметил, что включение состава такого правонарушения, как мелкое хулиганство, в Кодекс об административных правонарушениях служит для обеспечения защиты достоинства и спокойствия граждан, а также общественного порядка, то есть тех ценностей и интересов, которые, как правило, относятся к сфере, охраняемой уголовным правом. Ссылка на мелкий характер деяния сама по себе не исключает его классификацию как уголовного правонарушения по смыслу Конвенции. Суд, рассмотрев данный вопрос, пришел к выводу, что санкции и ограничения, предусмотренные ст. 158 КоАП РСФСР, обладают теми характерными чертами, которые присущи уголовно-правовым.

Решения Европейского Суда по правам человека ставят на повестку дня вопрос о том, насколько российское административноделиктное законодательство соответствует требованиям Конвенции. Если следовать логике Европейского Суда, то российское законодательство об административных правонарушениях в большей своей массе можно отнести к сфере уголовного права[5]. Особенно это касается составов административных правонарушений, отнесенных КоАП РСФСР к рассмотрению и разрешению (подведомственности) судей. Анализ решений Суда также показывает, что в большинстве случаев на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении российское законодательство не гарантирует «право на справедливое разбирательство». Кроме того, многие административные правонарушения рассматриваются судами по правилам гражданского судопроизводства, что также не соответствует требованиям Конвенции. По мнению Европейского Суда, на лиц, привлекаемых к админи

стративной ответственности, в равной степени распространяются положения ст. 6 Конвенции. Основное требование, предъявляемое при этом, - права, предоставленные Конвенцией, должны быть так же гарантированы, как и в случаях совершения уголовных преступлений.

Тот факт, что, в соответствии с ч. 3 ст. 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, одним из оснований пересмотра судебных актов является установленное Европейским Судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении арбитражным судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский Суд по правам человека, не улучшает сложившегося положения. Примечательно, что соответствующие основания в КоАП РФ отсутствуют.

Очевидно, что Европейский Суд придерживается позиции, согласно которой разбирательство по делам об административных правонарушениях должно осуществляться по правилам уголовным, которые в наибольшей степени гарантируют презумпцию невиновности, право обвиняемого на ознакомление с обвинением, право на защиту, на участие в вызове и допросе свидетелей, право на бесплатную помощь переводчика и т. д.[6]

Следует согласиться с мнением В. Е. Севрюгина, что «по сути, КоАП РФ стараниями законодателя постепенно превращается в кодекс уголовных проступков, утрачивая свое истинное социальное предназначение как института административной ответственности». Согласно КоАП РФ за совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться более серьезные наказания, чем это предусмотрено УК РФ, что, по мнению того же В. Е. Севрюгина, нонсенс. От себя добавим,

что пересмотра требуют как материальная, так и процессуальная части Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Несомненно, наиболее полно положения Конвенции были бы реализованы в случае рассмотрения дела об административном правонарушении судами (судьей). Тем не менее, по нашему мнению, появление суда должно иметь место при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Деятельность же органов и должностных лиц публичной администрации по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности должно осуществляться в рамках их надзорной деятельности и, соответственно, носить не юрисдикционный, а административно-надзорный характер.

Задача уголовных и административно-деликтных норм состоит в охране от посягательств одних и тех же объектов. Традиционно основным критерием их разграничения считается степень общественной опасности, хотя известны и иные точки зрения на этот счет. Не вдаваясь в дискуссию о правомерности такого разграничения, сошлемся на слова А. И. Марцева: «Само понятие общественной опасности есть научная абстракция, к познанию которой устремлены усилия многих ученых»[7].

Уголовный кодекс ФРГ делит уголовно-правовые деяния на преступления и проступки. В соответствии с § 12 кодекса преступлениями являются противоправные деяния, за которые предусмотрено в качестве минимального наказания лишение свободы на срок не менее одного года и более строгое наказание. Проступками являются противоправные деяния, за которые предусмотрено в качестве минимального наказания лишение свободы на более короткий срок или денежный штраф.

Мы разделяем точку зрения Ю. П. Соловья, который предлагает включить в Уголовный кодекс РФ раздел об уголовных проступках, а к уголовным проступкам наряду с рядом деяний от-

нести и административные правонарушения, ныне рассматриваемые судьями[8]. Такое «уточнение» административной и уголовной ответственности будет соответствовать требованиям международных правовых стандартов, в частности ст. 6 Европейской конвенции и судебной практике Европейского Суда по правам человека.

Подводя итог, отметим, что решения Европейского Суда по делам против Российской Федерации в целом отражают комплексные проблемы административно-деликтного законодательства России. Преюдициальность толкований Конвенции показывает, что принципы административной ответственности, заложенные в Кодексе РФ об административных правонарушениях, требуют пересмотра.

  • [1] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 2, ст. 163. 2 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 14, ст. 1514.
  • [2] Россия подписала, но до сегодняшнего дня ратифицировала не все Протоколы к Конвенции. К примеру, Протокол № 6, касающийся отмены смертной казни в мирное время, до сих пор не ратифицирован. В соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров Россия ввела мораторий на смертную казнь. 2 Согласно официальной статистике Европейского Суда в 2013 г. зарегистрировано примерно столько же жалоб против всех государств - ответчиков, сколько и годом ранее (65 900 и 64 900). Количество зарегистрированных жалоб против России - 12 330 (10 746). URL: http://europeancourt.ru/statistika-evropej skogo-suda/ 3 В научных исследованиях последних лет данной проблематике также не уделяется достаточно внимания. См.: Кирин А. В. Административноделиктное право (теория и законодательные основы) : моногр. М. : Норма ; Инфра-М, 2012.
  • [3] Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten // BGB1. II. 2002. S. 1054. 2 BVerfG, 2 BvR 1481/04 vom 14.10.2004. URL: http://www.bverfg.de/entschei-dungen/rs20041014_2bvr148104.html 3 Озтюрк против Германии (Ozturk v. Germany): постановление Европ. Суда по правам человека от 21 февр. 1984 г. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
  • [4] Энгель и другие против Нидерландов (Engel and Others v. theNetherlands): постановление Европ. Суда по правам человека от 8 июня 1976 г. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2 Сергей Золотухин против России (Sergey Zolotukhin v. Russia) : постановление Европ. Суда по правам человека от 10 февр. 2009 г. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
  • [5] Германия, как и большинство государств Европы, рассматривает сегодня свое административно-деликтное право как «уголовное право в широком смысле».
  • [6] Клепицкий И. А. Преступление, административное правонарушение и наказание в России в свете Европейской конвенции о правах человека // Гос-во и право. 2000. № 3. С. 65-74. 2 Севрюгин В. Е. Об административно-правовой природе административной ответственности // Соврем, проблемы адм. и полиц. права : сб. ст. Омск : Ом. юрид. акад., 2013. С. 186-195. 3 Там же. С. 189.
  • [7] Марцев А. И. Общественная вредность и опасность преступления // Правоведение. 2001. № 4. С. 152. 2 Strafgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1998, das zuletzt durch Artikel 5 Absatz 18 des Gesetzes vom 10. Oktober 2013 geandert worden ist // BGB1.1 S. 3322.
  • [8] Выступление Ю. П. Соловья 3 марта 2014 г. в Гос. Думе Рос. Федерации на заседании круглого стола на тему «Законодательство об административных правонарушениях: проблемы и перспективы развития». URL: http://www.spra-vedlivo.ru/5_58304.html
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >