Избирательные комиссии как органы административной юрисдикции
А. А. Макарцев -
доцент кафедры конституционного и международного права, заместитель декана юридического факультета
Сибирского университета потребительской кооперации, кандидат юридических наук, доцент (г. Новосибирск)
Аннотация. В статье рассматриваются элементы организационно-правового режима деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации как органов административной юрисдикции. Особое внимание уделяется анализу полномочий избирательных комиссий, ее членов в сфере рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением избирательного законодательства.
Ключевые слова: избирательное право, выборы, государство, субъекты избирательного права, избирательные комиссии, административная юрисдикция.
Институт избирательных комиссий не нашел отражения в Конституции Российской Федерации. Несмотря на это, избирательные комиссии - одни из наиболее значимых субъектов российского избирательного права. Это определяется закреплением в Конституции Российской Федерации функции подготовки и проведения выборов как самостоятельной сферы государственно-властной деятельности, что подразумевает наличие органа, ее выполняющей. Согласно ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[1] избирательными комиссиями являются коллегиальные органы, формируемые в порядке и сроки, установленные законами, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов.
В связи с тем что эта дефиниция не определяет место избирательных комиссий в системе органов публичной власти, в отечественной правовой науке существуют различные точки зрения по этому поводу. Наибольшее распространение получило мнение, согласно которому избирательные комиссии - это государственные или муниципальные органы с особым статусом. Рассматривая правовой статус Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, А. Е. Постников отмечает, что они являются особой разновидностью государственных органов, действующих на коллегиальной основе. В. И. Лысенко рассматривает Центральную изби-
рательную комиссию Российской Федерации в качестве государственного органа, на который законодательством возложена задача организации и проведения федеральных выборов и референдумов, координации работы избирательных комиссий в субъектах Федерации. Определение правовых форм регламентации статуса Центральной избирательной комиссии, по его мнению, связано с решением вопроса о правовых основаниях и порядке ее образования, положении в системе федеральных государственных органов[2]. По нашему мнению, именно закрепление за избирательными комиссиями статуса органов государства либо муниципальных органов влияет и на неопределенность их места в системе разделения властей. В контексте рассмотрения этой проблемы представляет интерес мнение, согласно которому закрепление в отечественном законодательстве за избирательными комиссиями статуса «государственный орган», по мнению российских ученых, несет «отчетливый отпечаток того во многом вульгарно-линейного истолкования принципа разделения властей, который был характерен для отечественной социально-юридической мысли начала 90-х гг. XX в. и активно использовался в качестве легитимирующего аргумента в противостоянии властей»
Закрепление за избирательными комиссиями статуса государственного или муниципального органа вовсе не означает отсутствия у них властных полномочий. В подтверждение этого можно привести позицию Конституционного Суда Российской Фе-
дерации, выраженную в отношении правового статуса Администрации Президента Российской Федерации в определении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г. № 55-0 «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»»: «Положения о том, что Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, носят общий характер, и их реальный смысл и значение определяются полномочиями, которыми наделена администрация»[3]. Проецируя этот вывод в отношении избирательных комиссий, можно сделать предположение, что закрепление за ними статуса государственного или муниципального органа также носит общий характер, а реальный их правовой статус конкретизируется полномочиями, которыми они наделены. В этом контексте справедливым является мнение о том, что важное значение среди элементов, характеризующих статус органа, имеют его функции и полномочия
Одним из основных направлений реализации функций и полномочий избирательных комиссий является обеспечение законности действий субъектов избирательного процесса, в том числе и принятие решений об их противоправности. Необходимо отметить, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) не относит избирательные комиссии к органам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях. Комиссия принимает решение о наличии факта правонарушения на основании закрепленной в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» функции осуществления на соответствующей территории контроля за соблюдением избирательных прав и права граждан Российской Федерации. В развитие данной процедуры
п. 5 ст. 28.4 КоАП РФ закрепляет за членами избирательных комиссий с правом решающего голоса, уполномоченных избирательными комиссиями, право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 5.3-5.5, 5.8-5.10, 5.12, 5.15, 5.17-5.20, 5.47, 5.50-5.51, 5.56 кодекса. На процедуру определения факта наличия правонарушения оказывает влияние коллегиальный характер избирательной комиссии. Как отмечается в литературе, в коллегиальных органах моментом издания (принятия) акта является голосование по предложенному проекту и принятие членами данного коллегиального органа решения большинством голосов[4]. Необходимо отметить, что принятие на коллегиальной основе актов органов управления, к которым ряд авторов относит и избирательные комиссии
В качестве примера приведем одно из решений Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии по делу, связанному с проведением досрочных выборов мэра г. Новосибирска. По мнению заявителя в избирательную комиссию, размещение на улицах города информационного плаката с названием партии ЛДПР, региональное отделение которой выдвинуло кандидата на должность мэра, является предвыборной агитацией и должно быть оплачено из соответствующего избирательного фонда. Новосибирская городская избирательная комиссия отме
тила, что размещение плаката произошло до начала избирательной кампании по выборам мэра г. Новосибирска. В связи с этим был сделан вывод, что его содержание не носит агитационного характера в отношении Новосибирского регионального отделения политической партии ЛДПР, так как не содержит признаков предвыборной агитации, предусмотренных п. 2 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». С учетом того что размещенную на щитах информацию по своему содержанию нельзя расценивать как предвыборную агитацию, по мнению комиссии, отсутствуют основания для удовлетворения требований заявителя[5]. Это решение не в полной мере соответствует положению п. 4 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому оплата рекламы коммерческой и иной не связанной с выборами, референдумом деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, а также рекламы с использованием наименования, эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список кандидатов, в период избирательной кампании, кампании референдума осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда. Достаточно большое количество дел, рассматриваемых избирательной комиссий в ходе избирательной кампании, связано с деятельностью средств массовой информации в ходе информационного обеспечения выборов. Важной особенностью привлечения средства массовой информации к административноправовой ответственности является возможность привлечения к ответственности как юридического лица, так и его должностных лиц. Рассмотрение содержания ст. 2.1 КоАП РФ позволяет высказать мнение, что действующее законодательство прямо не разрешает и не запрещает одновременное применение ад
министративных санкций к должностным лицам и организациям. Анализ положений административного законодательства позволяет сделать вывод о закреплении в нем диспозитивного установления возможности выбора должностным лицом, которому предоставлено право составить протокол, субъекта административной ответственности. От последствий принятия этого решения будет существенно различаться размер административного штрафа. В частности, согласно ст. 5.5 «Нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов» нарушение главным редактором, редакцией средства массовой информации, организацией, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, либо иной организацией, осуществляющей выпуск или распространение средства массовой информации, порядка опубликования (обнародования) материалов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, в том числе агитационных материалов, а равно нарушение в период избирательной кампании, кампании референдума порядка опубликования (обнародования) указанных материалов в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая сеть Интернет) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до двух тысяч пятисот рублей, на должностных лиц - от одной до пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от тридцати до ста тысяч рублей. Анализ избирательной практики, проведенный выше, показывает, что при рассмотрении избирательными комиссиями дел, связанных с необходимостью составления административного протокола, необходимо отказаться от коллегиального характера принятия решений. Подобное решение должно приниматься либо должностными лицами избирательной комиссии, осуществляющими свою деятельность на постоянной основе, либо лицом, которому это полномочие передано решением соответствующей избирательной комиссии. Это позволит оптимизировать процесс в части оперативности принятия решения и повысить ответственность лиц, составляющих протокол об административном правонарушении. Также необходимы законы, учитывающие не только количественные параметры правового регулирования административной ответственности за нарушение избирательного законодательства, но и содержательные характеристики составов административных правонарушений и санкций за их совершение. В связи с этим появляется необходимость закрепления в административном законодательстве квалифицирующих признаков правонарушения, определяющих основания разграничения вины между юридическим лицом и его должностным лицом.
