Структура и место стадии пересмотра постановлений и решений в производстве по делам об административных правонарушениях
М. В. Грачева -
преподаватель кафедры административного права
Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук (г. Екатеринбург)
Аннотация. Статья посвящена изучению вопроса о структуре стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Исследуемая стадия рассматривается в качестве единой стадии, состоящей из двух самостоятельных этапов. Автор также аргументирует, что место стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях обусловлено рядом факторов, которые определяют момент возникновения данной стадии.
Ключевые слова: пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, структура стадии пересмотра, производство по делам об административных правонарушениях.
В настоящее время в юридической литературе дискуссионным является вопрос о системе (структуре) стадии пересмотра постановлений и решений в производстве по делам об административных правонарушениях. Каждая процессуальная стадия складывается из этапов - групп взаимосвязанных действий[1]. Систематизация стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях путем выделения в ней этапов весьма важна, поскольку позволяет выявить проблемы, присущие этой стадии, найти пути их решения.
Например, С. Д. Хазанов различает здесь следующие этапы: подача жалобы или протеста, подготовка дела к пересмотру, слушание дела, вынесение решения по делу, доведение решения до сведения заинтересованных лиц. Иного мнения придерживается Г. А. Шевчук. В числе этапов он называет те, которые вытекают из гл. 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ): обжалование (опротестование) постановления, подготовка к рассмотрению жалобы (протеста), проверка законности и обоснованности постановления по делу (определения, решения), вынесение решения, доведение решения до сведения. Вместе с тем он не согласен с выделением в КоАП РФ такого этапа, как обжалование (опротестование). С его точки зрения, сущность стадии определяется содержанием процессуальной деятельности, осуществляемой специальными субъектами, ведущими процесс, и особым характером принимаемых ими решений. Жалоба и протест являются только процессуальными основаниями пересмотра по делу, они предшествуют стадии пересмотра, но не входят в нее, т. е. подача жалобы и принесение протеста на постановления, определения и решения вообще не могут составлять какой-либо этап или стадию производства по делам об административных правонарушениях, по своей сути являются достадийными, а потому их следует урегулировать в отдельной главе КоАП РФ.
Мы не разделяем изложенную позицию по следующим основаниям. Во-первых, содержание стадии составляют процессуальные действия всех участников производства, а не только субъ-
ектов, осуществляющих деятельность по проверке законности и обоснованности вынесенных по делу актов. В рамках каждой из стадий КоАП РФ регламентирует определенный порядок совершения процессуальных действий как органами (должностными лицами), судьями, так и участниками производства по делам об административных правонарушениях. Во-вторых, вынесение действий по подаче жалобы (протеста) за рамки стадии, на наш взгляд, лишает ее процессуальной основы. Подача жалобы, протеста и их рассмотрение - это составная часть (этап) стадии пересмотра. В статьях 30.1-30.3 КоАП РФ установлены перечень лиц, наделенных правом оспаривания юрисдикционных актов, порядок принесения на них жалоб (протестов), и эти процессуальные отношения невозможно исключить из содержания стадии пересмотра. Кроме того, ни один из действующих российских процессуальных кодексов, включая КоАП РФ, процессуальные действия по подаче жалобы (протеста) структурно не отделяет от стадии обжалования и пересмотра решений. А. А. Петрухин, исходя из содержания процессуальных норм, регулирующих пересмотр актов по делам об административных правонарушениях, выделяет на данной стадии специальные виды производств: обычное производство, в рамках которого рассматривается жалоба (протест) на постановление (решение) по делу, не вступившее в законную силу; ускоренное производство, предполагающее рассмотрение жалобы (протеста) на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста и постановления по отдельным категориям дел о нарушениях избирательных прав граждан; специальное производство, в котором рассматривается протест на вступившее в силу постановление по делу, решение по результатам рассмотрения жалобы (протеста); исковое производство, характерное для рассмотрения арбитражным судом заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности[2].
За основу данной классификации А. А. Петрухин принял разработанную А. Ю. Якимовым систему производств на стадии административно-юрисдикционного процесса, осуществляемого субъектами административной юрисдикции во второй инстанции[3]. Вместе с тем, «заимствуя» иную классификацию, он не обосновывает критерии, лежащие в ее основе, и возможность выделения производств как таковых в рамках отдельной стадии. В науке административного права высказано суждение о том, что пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях не может рассматриваться в качестве единой стадии административного процесса. Здесь нужно выделять две самостоятельные стадии: пересмотр постановлений, не вступивших в законную силу, и пересмотр постановлений, вступивших в законную силу, так как между пересмотром не вступивших в законную силу постановлений (решений) и пересмотром вступивших в законную силу постановлений и последующих решений существует функциональная дифференциация, не позволяющая отнести их к единой стадии пересмотра
Эта ссылка вряд ли убедительна. Как следует из приведенной правовой позиции, Конституционный Суд РФ вполне определенно говорит о двух судебных инстанциях, а не двух стадиях пересмотра. И в целом позиция Ч. С. Кодзаева по вопросу о структуре стадии представляется небесспорной. На наш взгляд, функционального различия между пересмотром не вступивших в законную силу постановлений, определений, решений и пересмотром вступивших в законную силу постановлений и последующих решений не усматривается. Так, в случае принесения жалобы (протеста) на вступившее в законную силу постановление и дальнейшего восстановления компетентным органом срока его обжалования пересмотр указанного акта будет производиться по правилам ст.ст. 30.1-30.8 КоАП РФ. Таким образом, юрисдикционный акт, являющийся предметом пересмотра, по сути, не изменяет своих правовых качеств и свойств вступившего в силу акта. Отнесение указанных пересмотров к единой стадии обусловлено функциями института пересмотра, которые, в свою очередь, предопределены его назначением и задачами. Нельзя не отметить и позицию П. П. Серкова, который полагает, что стадия пересмотра разделяется на два самостоятельных этапа: пересмотр не вступивших в законную силу постановлений и последующих решений и пересмотр вступивших в законную силу постановлений и последующих решений[4]. Эта точка зрения, на наш взгляд, достаточно убедительна, однако требует важного уточнения. Автор не учитывает пересмотр постановлений (определений, решений), вступивших в законную силу, но в связи с тем что срок оспаривания по ним восстановлен компетентным органом (должностным лицом), они подлежат пересмотру в порядке, предусмотренном для не вступивших в силу актов. Вместе с тем стадия пересмотра по своей сути является единой. Ее структурное единство выражается в том, что она состоит из двух самостоятельных этапов. Ее функциональное единство предопределено единством целей, задач, функций институ
та пересмотра постановлений и решений по делам данной категории, составом участников, который на протяжении всей процедуры пересмотра остается неизменным, порядком оформления процессуальных решений, характером совершаемых процессуальных действий. Институциональное единство данной стадии обусловлено сосредоточением всех процессуальных норм, регулирующих пересмотр, в рамках одной главы КоАП РФ, а также системно-структурной взаимосвязью этих норм друг с другом внутри единой главы, содержащей соответствующие отсылочные предписания, и с положениями иных глав КоАП РФ. Изложенное позволяет сделать следующий вывод. Стадия пересмотра, будучи самостоятельной и единой стадией производства по делам об административных правонарушениях, включает два самостоятельных этапа: 1) пересмотр постановлений, решений и определений, не вступивших в законную силу, а также вступивших в законную силу, но пересматриваемых в порядке, установленном для постановлений, решений и определений, не вступивших в законную силу, в связи с восстановлением срока для их обжалования (опротестования), осуществляемый в одной или двух судебных инстанциях в зависимости от вида оспариваемого процессуального решения; 2) пересмотр постановлений, решений и определений, вступивших в законную силу, в порядке надзора, осуществляемый в двух судебных инстанциях. Вопрос о месте стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях в административноправовой литературе окончательно не решен. Традиционно авторы, следуя нормативно установленной модели производства, определяют ее место после стадии рассмотрения и вынесения итогового акта по делу. Однако стоит отметить, что стадия пересмотра не всегда следует после стадии рассмотрения дела, а может предшествовать ей. Так, в случае вынесения уполномоченным органом, должностным лицом постановления о прекращении производства по делу пересмотр постановления может осуществляться после стадии его возбуждения. Стадия пересмотра также может «существовать» одновременно со стадией возбуждения. Это возможно при оспаривании определения судьи о применении за лога за арестованное судно (ч. 8 ст. 27.18) - единственной меры обеспечения, законность применения которой может быть оспорена до прекращения производства по делу, так как КоАП РФ прямо указывает на применение процессуальных положений гл. 30. В установленных КоАП РФ случаях должностным лицом, органом выносится определение об отказе в возбуждении дела, которое также может быть обжаловано в порядке, установленном гл. 30. В такой ситуации производство по делу об административном правонарушении будет состоять только из стадии пересмотра (если в дальнейшем производство по нему не будет осуществляться). Положениями ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ четко определяется, что дело считается возбужденным с момента составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения, составления первого протокола о применении мер обеспечения производства, протокола об административном правонарушении (постановления прокурора), вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, в случаях выявления административного правонарушения и его фиксации работающим в автоматическом режиме специальным техническим средством. Таким образом, только вынесением названных актов определяется момент возбуждения дела и совершения дальнейших процессуальных действий. При отсутствии хотя бы одного из поводов к возбуждению дела и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, должностное лицо выносит определение об отказе в возбуждении дела. Таким образом, непосредственно сами действия уполномоченных должностных лиц по рассмотрению материалов, сообщений и заявлений, указанных в ч. 1 ст. 28.1 (например, действия, совершаемые при проведении контрольно-надзорных мероприятий), предшествующих вынесению определения об отказе в возбуждении дела, совершаются за рамками стадии возбуждения, могут предшествовать ей. Факт нахождения ч. 5 ст. 28.1 (основания вынесения определения об отказе в возбуждении дела) в гл. 28 «Возбуждение дела об административном правонарушении» формально не означа ет, что действия должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы, по рассмотрению, к примеру, материалов и результатов проверки юридического лица, «идентичны по своей сути» действиям по составлению протокола об административном правонарушении. Проведение действий по проверке материалов, сообщений не регулируется КоАП РФ, не указан срок их осуществления, они не относятся к стадии возбуждения. Кодекс указывает лишь вид решения, которое в результате принимается, - определение об отказе в возбуждении дела. Аналогично решается вопрос в рамках уголовного судопроизводства - лишь по результатам рассмотрения сообщения о преступлении (при проведении доследственных действий) органы дознания и следственные органы принимают решение о возбуждении дела либо об отказе в возбуждении уголовного дела. Таким образом, в случае вынесения определения об отказе в возбуждении производства по делу об административном правонарушении стадия возбуждения дела будет фактически отсутствовать, а в случае оспаривания в дальнейшем данного определения производство будет состоять только из стадии пересмотра. Стадия пересмотра может быть и «включена» в стадию исполнения, например, в случае обжалования постановления о досрочном прекращении исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности (ч. 4 ст. 31.12) либо подачи жалобы на определение об отказе в предоставлении отсрочки и рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.5). Эта стадия может возникнуть в производстве после исполнения постановления и вступления его в законную силу, например, после добровольной уплаты административного штрафа лицом, привлеченным к ответственности, и его последующего обжалования. Учитывая вышеизложенное, можно утверждать, что место стадии пересмотра обусловлено рядом факторов, среди которых особо следует выделить волеизъявление участников инициировать пересмотр вынесенного по делу процессуального акта, который, по их мнению, является незаконным и необоснованным. Следовательно, возбуждение стадии пересмотра будет непосредственно связано с моментом юридической фиксации воли участника производства оспорить постановление (решение, определение). Кроме того, положение стадии пересмотра определяется тем, какого вида акт оспаривается - постановление, решение или определение. При отсутствии поводов и достаточных оснований для возбуждения дела об административном правонарушении должностное лицо (орган) выносит соответствующее определение. То есть инициирование стадии пересмотра происходит до начала процессуальных действий по делу, а значит, производство будет состоять всего из одной стадии и заключаться лишь в оспаривании определения об отказе в возбуждении дела. Фактором, детерминирующим место стадии в производстве по делам об административных правонарушениях, является также вид органа (должностного лица), осуществляющего пересмотр. Таким образом, в зависимости от особенностей проявления названных факторов стадия пересмотра может следовать после рассмотрения дела (ординарное производство), после стадии возбуждения (если оспаривается постановление о прекращении производства по делу), одновременно со стадией возбуждения дела (в случае оспаривания определения о применении залога за арестованное судно), после или одновременно со стадией исполнения постановления о назначении административного наказания. Производство по делу об административном правонарушении будет состоять только из стадии пересмотра в случае, когда обжалуется определение об отказе в возбуждении дела, если в дальнейшем производство по нему не будет о су ще ствляться. Место, которое стадия пересмотра занимает в производстве, может оказать влияние на продолжительность самого производства, порядок вступления в силу отдельных видов процессуальных решений, а также последовательность совершения отдельных процессуальных действий и решение задач, которые стоят перед производством.
