О проблемных вопросах формирования законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях

В. В. Огородников -

начальник Главного государственно-правового

управления Омской области,

кандидат юридических наук, доцент

Аннотация. На основе анализа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность, и судебной практики их применения формируются предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в целях уточнения полномочий субъектов Российской Федерации по осуществлению самостоятельного правового регулирования по предметам совместного ведения.

Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, Кодекс Омской области об административных правонарушениях.

Законодательство об административных правонарушениях является неотъемлемой частью системы законодательства субъектов Российской Федерации и имеет, прежде всего, охранительную функцию, связанную с защитой прав и свобод граждан. Другой не менее важной ролью административного законодательства субъекта Российской Федерации является то, что оно направлено на защиту от нарушений обязательных правил и норм, установленных нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами. Предусматривая административную ответственность за конкретные действия (бездействие), органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают защиту публичных интересов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.

Законодательство об административных правонарушениях и административной ответственности, согласно Конституции Российской Федерации и ст. 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование субъекта Российской Федерации в данном случае сводится к принятию законов субъекта Российской Федерации об административной ответственности. Практика принятия таких законов довольно обширная - начиная с 90-х гг. прошлого века и до сегодняшнего дня. Главное требование, предъявляемое к законодателю субъекта Российской Федерации, сводится к тому, что он должен устанавливать административную ответственность за нарушения правил и норм, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, не вмешиваясь в сферу правового регулирования Российской Федерации.

Бесспорно, эти требования федерального законодательства объективны и отражают суть федеративного устройства нашего государства. Вместе с тем хотелось бы остановиться на ряде примеров, которые за последние годы существенно повлияли на структуру и содержание законодательства об административной ответственности субъектов Российской Федерации. К сожалению, как далее будет показано, практика последних лет, особенно судебного рассмотрения высшими судебными инстанциями страны дел об оспаривании законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности, приводит к сокращению регулирующего воздействия субъектов Российской Федерации на данную сферу общественных отношений.

Позиция Верховного Суда Российской Федерации за период с 2005 по 2013 г. в большинстве случаев не поддерживает интересы субъектов Российской Федерации в сфере законодательства об административной ответственности (сфера транспортного обслуживания населения, благоустройства, бюджетных правонарушений и т. д.). Нормы многих законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности признаны не со ответствующими федеральному законодательству и не подлежащими применению Верховным Судом Российской Федерации или отменены законодательными органами субъектов Российской Федерации во избежание судебных тяжб.

Не обошел этот процесс и Омскую область. Кодекс Омской области об административных правонарушениях, вступивший в силу с 1 сентября 2006 г., за столь небольшой период своего действия неоднократно изменялся, причем не в сторону увеличения числа составов административных правонарушений, а, наоборот, в сторону исключения административной ответственности за отдельные правонарушения в связи со складывающейся судебной практикой и тенденциями развития законодательства Российской Федерации об административной ответственности.

Несколько примеров. 2007 год. Верховный Суд Российской Федерации вслед за позицией Омского областного суда признает противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению ряд статей Кодекса Омской области об административных правонарушениях в сфере ответственности за бюджетные правонарушения, правонарушения в сфере благоустройства населенных пунктов. Соответствующие статьи из областного кодекса исключаются. Главными аргументами судебных инстанций является то, что законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии находится в ведении Российской Федерации. Следовательно, ряд статей Кодекса Омской области об административных правонарушениях, устанавливающих административную ответственность в сфере обеспечения чистоты и порядка в населенных пунктах, вторгаются в компетенцию федерального законодательства. Что далее? Административной ответственности в областном кодексе нет, а нормы правил благоустройства муниципальных образований, определяющие обязанности граждан и организаций в сфере обеспечения чистоты и порядка, остаются. «Защитить» их невыполнение на территории области нечем. Федеральные органы исполнительной власти конкретных мер не принимают, считая, что за вопросы благоустройства они не отвечают, а отвечает муниципальная власть. В итоге обязанности есть, а ответственности за их невыполнение нет. Дисбаланс, который порожден не федеральным законодателем, а судебной практикой, не являющейся источником российского права.

Складывается бесперспективная тенденция. С одной стороны, законодатель субъекта Российской Федерации обязан отреагировать на решения высшей судебной инстанции, с другой - применить нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к отношениям благоустройства, организации общественных перевозок, которые по многих случаях федеральными правилами не регулируются, невозможно. Никакой логики. На самом деле нельзя назвать эту тенденцию положительной. Судебная власть, по нашему мнению, в этой ситуации фактически вторгается в прерогативы федеральной законодательной власти, а также в вопросы собственной компетенции субъекта Российской Федерации. Конституция Российской Федерации содержит положение о том, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в случае отсутствия федеральной нормы субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование до принятия соответствующих федеральных законов. После принятия федерального закона закон субъекта подлежит приведению в соответствие с ним. В большинстве случаев это право субъекта Российской Федерации и реализовано в региональных законах об административной ответственности, которые дополняют собой вопросы, урегулированные федеральным законодательством.

Почему после решений Верховного Суда Российской Федерации нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на которые указывает Верховный Суд Российской Федерации взамен признаваемых недействующими статей законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности, так и не применяются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти? Потому что федеральные органы исполнительной власти не относят к своей компетенции вопросы благоустройства, организации транспортных перевозок и другие, они этим не занимаются или занимаются в рамках совершенно иных отношений

(например, лицензирование транспортных перевозок). Таким образом, это отношения сложные, имеющие многоуровневую структуру, отдельные элементы которой урегулированы федеральным законодательством, что не отменяет конституционной самостоятельности субъектов Российской Федерации в этих отношениях.

Еще одна проблема, связанная с рассматриваемым вопросом, - основной метод судебной власти, применяемый при рассмотрении данной категории дел, метод аналогии применения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к отношениям, урегулированным законодательством об административной ответственности субъекта Российской Федерации. Примером может служить одна из последних тенденций, заложенная судебной практикой, - отмена норм законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности в сфере организации транспортного обслуживания населения в региональном, межмуниципальном и внутри-муниципальном сообщении. Позиция Верховного Суда Российской Федерации заключается в том, что законодатель субъекта в этом вопросе превысил свои полномочия, так как к отношениям в сфере транспортного обслуживания нужно применять нормы федерального законодательства о лицензировании транспортных перевозок. Но как же быть? Лицензирование - это, конечно, прерогатива федеральных органов исполнительной власти. Но оно не включает в себя многие отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения в субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании (например, порядок формирования маршрутов, распределения маршрутов и др.). Лицензирование не отменяет собой и полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по осуществлению правового регулирования организации транспортного обслуживания, а следовательно, и возможности установления административной ответственности за собственные правила и нормы. Метод суда в данном случае - метод аналогии, не учитывающий многосоставный и комплексный характер федеративных отношений. Но аналогия не может применяться в публичном праве, к которому относится законодатель ство об административной ответственности. Аналогия применяется только в сфере частного права.

Итак, сделаем выводы. На сегодняшний день в результате складывающейся противоречивой судебной практики законодательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности во многом утратило свой комплексный характер, так как некоторые нормы отменены (Кодекс Омской области об административных правонарушениях). Зачастую это законодательство имеет несистемный, разрозненный перечень норм, устанавливающих административную ответственность. Указанные выше тенденции и примеры лишают субъекты Российской Федерации самостоятельности в правовом регулировании данных отношений. Фактически речь идет о нарушении суверенных прав субъектов Российской Федерации, предусмотренных Конституцией Российской Федерации по предметам совместного ведения. Складывается существенное противоречие между развитием федерального законодательства об административной ответственности и судебной практикой рассмотрения дел об оспаривании законов субъектов Российской Федерации в сфере административной ответственности. Наблюдается тенденция замещения судебной практикой законодательного регулирования этих правоотношений.

По нашему мнению, нуждаются в конкретизации в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 полномочия субъектов Российской Федерации по осуществлению самостоятельного правового регулирования по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.

Рос. газ. 1999. 19 окт.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >