Досудебное урегулирование споров и примирительные процедуры по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений: современное состояние и перспективы

А. Е. Березий -

судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации (г. Москва)

В настоящее время широко обсуждается вопрос реформы в административной юстиции. Решение этого вопроса на данном этапе не в подготовке административного или административного процессуального кодекса или тем более в создании административных судов, а в разработке системы досудебного порядка урегулирования споров, в том числе с широким применением различного рода примирительных процедур и предупредительных мер.

Мировой опыт свидетельствует, что по делам, возникающим из административных правоотношений, наиболее эффективным является обязательный досудебный порядок урегулирования споров, в том числе с использованием различных примирительных процедур, который способствует тому, что до судебного рассмотрения доходит менее 10 % таких споров.

Суды общей юрисдикции и арбитражные суды ежегодно рассматривают до 10 миллионов административных дел. Это ненормально. Причин тому много: слабое развитие института досудебных процедур (прежде всего в административных органах), отсутствие стимулирующих факторов постделиктного характера (снижение санкций вплоть до освобождения от административной ответственности при признании нарушителем вины и добровольной уплате штрафа, а также усиление ответственности при неисполнении решений о наложении штрафов; взыскание судебных расходов и причиненного ущерба в полном объеме с административного органа в случаях необоснованного доведения спора до суда и непринятия досудебных процедур, слабое использование предупредительных мер и др.).

Мера административного наказания должна быть справедлива, соразмерна содеянному и не превращаться в инструмент подавления основных прав и свобод, должна быть направлена на снижение конфликтности в обществе. В этой связи было бы целесообразно шире применять такую меру воздействия, как выдача обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений в рамках определенного срока без привлечения к административной ответственности за совершение этих нарушений, то есть дать шанс осознать, исправить, раскаяться. В случае неустранения в установленный срок возбуждается административное дело и лицо привлекается к административной ответственности как за первоначальное административное правонарушение, так и за неисполнение выданного ему предписания. Шире применять такую меру воздействия, как предупреждение, особенно в сфере предпринимательской деятельности.

Заслуживает внимания опыт и дальнейшее развитие предупредительных мер, принимаемых Федеральной антимонопольной службой к хозяйствующим субъектам в области нарушения антимонопольного законодательства. В так называемом 4-м антимонопольном пакете поправок в Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»1 расширяется сфера применения института предупреждения и предостережения нарушений антимонопольного законодательства. Статистика в этой сфере деятельности свидетельствует, что из числа выданных предупреждений и предостережений исполняется порядка 75 %, причем еще 20 % устраняется с минимальными погрешностями и лишь 5 % доходит до судов.

Заслуживает внимания идея стимулирования нарушителя не спорить, а платить штраф как можно быстрее, широко распространенная в некоторых странах Европейского союза. Ее смысл заключается в том, что нарушитель сможет отделаться половиной штрафа, а то и вовсе быть освобожденным от административной ответственности в случае признания вины, добровольной уплаты штрафа и возмещения ущерба потерпевшему лицу и устранению обстоятельств, способствовавших совершению нарушения.

Не секрет, что исполняемость решений о наложении штрафов очень низкая, а значит, вынося решения о наложении штрафов, контролирующие органы и суды работают вхолостую. Добровольная уплата пониженного штрафа не только повысит исполняемость решений, но и заметно снизит конфликтность в этой сфере. В этой связи назревает необходимость возвратиться к законопроекту № 41730-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (о совершенствовании взыскания штрафов в добровольном порядке) (ст. 32.2 КоАП РФ) и распространить его на большинство составов особенной части КоАП РФ, а не только на главу 12.

В федеральных целевых программах по развитию судебной системы России предусмотрены указания на то, что внедрение примирительных процедур (восстановительной юстиции), внесудебных и досудебных способов урегулирования споров, в том числе вытекающих из административных правоотношений, будет способствовать снижению нагрузки на судей и, как следствие, эко-

Рос. газ. 2006. 27 июля. номии бюджетных ресурсов и повышению качества осуществления правосудия. В этой связи необходима разработка нормативных правовых актов, определяющих механизм реализации упомянутых указаний, а также регламент (процедуру) их работы.

Необходимо разработать и принять законодательство об обязательных досудебных процедурах урегулирования споров между гражданами и хозяйствующими субъектами с одной стороны и государственными органами всех уровней и их должностными лицами с другой. Это особенно важно в тех случаях, которые приобретают массовый (распространенный) характер (в сфере нарушения прав потребителей, дорожного движения, налоговых отношений, конкуренции, пожарной безопасности и т. п.). То есть в исполнительной власти необходимо создать «внутреннюю апелляцию» по разрешению возникающих конфликтов и оперативному устранению нарушений прав «слабой стороны», что способствовало бы укреплению законности и снижению конфликтности в обществе и повышению доверия к власти. Одновременно гражданам и хозяйствующим субъектам должно быть гарантировано право обжалования в суд всех выносимых органами исполнительной власти решений. До настоящего времени такого механизма практически нет, его создание осуществлено только в сфере налоговых правоотношений. С 1 января 2009 г. внедрен обязательный досудебный порядок обжалования решений налоговых органов. Это закреплено в п. 5 ст. 101.2 Налогового кодекса Российской Федерации, в котором обязательность досудебного обжалования установлена только для решений, которые вынесены по результатам налоговой проверки о привлечении (или об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Как свидетельствует статистика, механизм обязательного досудебного урегулирования налоговых споров себя оправдал. Он помог выработать единые подходы к сбору доказательственной базы, повысить эффективность проверок, позволил доводить до суда именно те дела, которые имеют судебную перспективу. Ежегодно количество жалоб сокращается примерно на 10 %, количество судебных споров - на 15-20 %.

С 1 января 2014 г. вступило в силу законодательство об обязательном досудебном порядке обжалования по всем налоговым спорам, а также действий и бездействия налоговых органов. Распространение этого порядка позволит разрешать налоговые споры быстрее и эффективнее, а также позволит предположить, что количество судебных дел снизится более чем в 2 раза.

В этом же направлении разрабатываются законодательные предложения и Федеральной антимонопольной службой. Преимущества от внедрения или расширения института предупреждения нарушений антимонопольного законодательства в сфере предпринимательской деятельности и введения обязательного досудебного порядка обжалования решений антимонопольного органа, по мнению ФАС России, получат все, количество дел, доведенных до судов, уменьшится на 200-300 %.

Дальнейшее развитие и практическую возможность для применения примирительных процедур по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, может дать реализация проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур», внесенный ВАС РФ в Государственную Думу. Законопроект закрепляет положение о том, что примирительные процедуры, в том числе с участием судебного примирителя, могут проводиться по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. При этом результатами примирения сторон по этим спорам могут быть признание обстоятельств дела, соглашение сторон по обстоятельствам дела; соглашение сторон, содержащее статус и характер деятельности лица; частичный или полный отказ от требований, частичное или полное признание требований, в том числе вследствие достижения сторонами соглашения в оценке обстоятельств в целом или в отдельных частях.

В законопроекте предлагается закрепить возможность суда в целях примирения сторон откладывать судебное разбирательство по своей инициативе, предложив сторонам использовать примирительную процедуру. Такие действия могут совершаться судом, только если стороны не использовали досудебное урегулирование спора и при наличии согласия организации, индивидуального предпринимателя или гражданина. При этом суд, откладывая судебное разбирательство по своей инициативе, должен не принуждать стороны к примирению, а лишь предлагать им попытаться урегулировать спор самим. В случае недостижения согласия по спорным вопросам рассмотрение дела судом будет продолжено. В законопроекте не определяется правовая природа достигнутых между сторонами соглашений в данной сфере. Будут ли они утверждаться судом как мировые соглашения и каковы процессуальные последствия заключения таких соглашений - над этим нужно подумать.

Назрела необходимость определить и легализовать понятие постделиктного соглашения как способа примирения сторон по делам об административных правонарушениях, при достижении которого оно должно утверждаться судом, а дело должно быть прекращено. В подтверждение названного тезиса свидетельствует правоприменительная практика, в том числе и судебная на уровне Президиума ВАС РФ.

Федеральная антимонопольная служба нередко заключает соглашения с нарушителями антимонопольного законодательства. Как правило, хозяйствующие субъекты признают, что нарушили законодательство в обмен на полный или частичный отказ от требований со стороны службы, но такие соглашения заключаются вне суда. 25 марта текущего года по спору между ФАС РФ и Архангельской энергосбытовой компанией, доминирующей в регионе, Президиум ВАС РФ утвердил мировое соглашение, согласно которому компания признала допущенное ею нарушение, а служба сняла с компании обязанность отчитываться в ограничениях поставок энергии в течение года (т. е. в исполнение выданного ранее службой предписания). Таким образом, закончив спор миром, служба избежала создания неблагоприятного для нее прецедента, а компания - штрафных санкций за неисполнение предписания.

Это второй случай утверждения Президиумом ВАС РФ мирового соглашения с участием надзорного государственного органа, предыдущим было мировое соглашение в июне 2012 г. в деле о налогообложении бонусных программ по картам «малина», одной из сторон в котором выступала Федеральная налоговая служба.

Параллельно с названными процедурами необходимо развивать иные инструменты урегулирования административных споров, в том числе медиацию, мировое и иные соглашения, переговоры и др. на стадии досудебного урегулирования споров (конфликтов).

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >