РЕАЛИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
Тема государственных закупок является одной из самых актуальных в рамках принятия управленческих решений при формировании и исполнении бюджетов заказчиками всех уровней. Формирование подобной системы в Российской Федерации является важнейшим шагом на пути внедрения основных принципов бездефицитного бюджета и создания эффективной системы управления общественными финансами. Однако в рамках реализации Закона о контрактной системе заказчики столкнулись с массой проблем, касающихся кадровых, технических, финансовых и нормативноправовых вопросов. Основной причиной которых это поспешное внедрение основного закона.
Сложные ситуации, возникающие при заключении государственного контракта (оформление банковской гарантии в качестве обеспечения исполнения контракта)
Одним из способов обеспечения исполнения контракта является оформление банковской гарантии. Согласно закону о контрактной системе контракт заключается только после предоставления участником обеспечения исполнения контракта. Такое обеспечение необходимо проверить на предмет соответствия требованиям законодательства, документации о закупке, проекта контракта. Проверить предоставленное обеспечение необходимо до подписания контракта заказчиком.
При предоставлении победителем банковской гарантии в качестве обеспечения исполнения государственного контракта, заказчик должен рассмотреть ее в течение не более чем трех рабочих дней с даты поступления.
Требования к банковской гарантии определены в ст. 45 Закона о контрактной системе. Частью 5 названной статьи предусмотрена обязанность заказчика рассмотреть поступившую от участника закупки банковскую гарантию.
Если банковская гарантия не соответствует хотя бы одному из указанных требований, заказчик не принимает такую гарантию в качестве обеспечения.
Об отказе принять банковскую гарантию заказчик обязан проинформировать участника закупки в письменной форме или в форме электронного документа в срок, не превышающий трех рабочих дней с даты ее поступления.
В настоящее время в связи со сложившейся практикой Центробанка по отзыву банковских лицензий возникают проблемные ситуации, такие как быть если, отозвана лицензия у банка который выступает гарантом. Вправе ли заказчик потребовать от поставщика предоставить новое обеспечение исполнения контракта?
В Законе не определены последствия возникновения обстоятельств, которые ведут или могут привести к невозможности исполнения банком обязательств по выданной им гарантии (в том числе при отзыве лицензии на осуществление банковских операций). Следовательно, по общему правилу в данной ситуации у поставщика отсутствует обязанность представлять заказчику новое обеспечение исполнения контракта.
Чтобы избежать ситуации, когда исполнение обязательств по контракту фактически не будет обеспечено, целесообразно предусмотреть в проекте контракта следующие условия:
- - если по каким-либо причинам обеспечение исполнения контракта перестало быть действительным или иным образом перестало обеспечивать исполнение поставщиком обязательств по контракту (в том числе в случае отзыва лицензии у банка, выдавшего банковскую гарантию), поставщик обязуется предоставить заказчику иное (новое) обеспечение исполнения контракта;
- - новое обеспечение должно быть предоставлено на тех же условиях, которые указаны в документации о закупке и контракте.
Также рекомендуется установить срок предоставления нового обеспечения исполнения контракта.
Принятие указанных мер целесообразно, поскольку после отзыва лицензии на осуществление банковских операций банк должен быть ликвидирован и требования заказчика будут относиться к требованиям четвертой или пятой очереди, в связи, с чем их удовлетворение не гарантировано.
Отдельные особенности исполнения контрактов в 2015 году.
Закон о контрактной системе предусматривает включение в контракт обязательного условия об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом.
Однако в связи со сложившийся экономической ситуацией в текущем году был разработан Антикризисный план, положения которого также коснулись сферы закупок.
Так, согласно указанному плану в сфере государственных закупок предлагается снизить финансовую нагрузку на участников закупок и обслуживающие их банки путем ряда мер: от корректировки цены продукции и списания сумм штрафов и пеней до существенного авансирования поставок товаров (до 80%, а в ряде случаев до 100% суммы договора]. Меры уже существующего долгосрочного планирования государственных закупок предлагается дополнить механизмом заключения долгосрочного контракта на поставку вновь создаваемой отечественной продукции.
Так первой предусмотренной мерой является «установление случаев и порядка предоставления государственными заказчиками отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней] и (или] списания начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней]» поставщикам за неисполнение государственного контракта. В настоящее время в ст. 34 Закона о контрактной системе уже внесена часть 6.1, согласно которой соответствующие случаи и порядок предоставления отсрочки определены Правительством РФ - постановление от 05.03.2015 № 196 «О случаях и порядке предоставления заказчиком в 2015 году отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней] и (или] осуществления списания начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней]». При этом данное положение будет действовать до 1 января 2016 года.
Правительство также установило «порядок изменения срока исполнения государственного контракта, и (или] цены единицы товара, работы, услуги, и (или] количества товаров, работ, услуг, предусмотренных государственными контрактами, срок исполнения которых истекает в 2015 году» Постановление Правительства РФ от 06.03.2015 № 198. Как следует из ч. 1.1 ст. 95 Закона о контрактной системе, в 2015 году уже допустимы такие изменения по соглашению сторон в порядке, установленном Правительством. Заказчик в ходе исполнения контракта должен обеспечить согласование с поставщиком (подрядчиком, исполнителем] новых условий контракта. Ранее изменение существенных условий контракта допускалось в ограниченном ряде случаев, в частности, когда возможность такого изменения была прямо предусмотрена документацией о закупке и контрактом, а в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя] - контрактом, если без такого изменения становится невозможно исполнить контракт по независящим от сторон обстоятельствам.
Очевидно, что запланированные Правительством РФ антикризисные меры весьма разнообразны, но говорить о результатах их применения для заказчиков и поставщиков, разумеется, время еще не пришло. К тому же, как отмечает само правительство, перечень первоочередных мероприятий не является исчерпывающим и будет при необходимости дополняться новыми мерами, в том числе в сфере государственных закупок.
Нормирование в сфере закупок. Общие требования к порядку разработки и принятия нормативных правовых актов о нормировании, а также общие требования к товарам, работам, услугам
Составной частью планирования закупок товаров, работ, услуг является институт нормирования закупок. Нормирование наряду с обоснованием закупок определяет показатели планов закупок и планов-графиков
В структуру актов о нормировании входят нормы, имеющие различные объекты регулирования. В этой связи можно выделить три группы актов.
Первая группа норм регламентирует порядок разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержании указанных актов и обеспечении их исполнении.
Вторая группа актов устанавливает требования к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (далее - нормирование затрат).
Третья группа актов определяет требования к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) (далее - нормирование свойств товаров).
Разграничение компетенции по подготовке вышеперечисленных актов установлено ч. 3, 4 ст. 19 Закона о контрактной системе. Правительство РФ уполномочено установить общие для всех публично-правовых образований требования к подготовке нормативных правовых актов, а также определить правила нормирования для федеральных органов, федеральных государственных учреждений и предприятий.
Процесс определения нормативных затрат представляет собой определение предельных объемов затрат в денежном выражении на обеспечение функций конкретного должностного лица (групп должностных лиц). Нормирование на основе требований к товарам (работам, услугам) - это определение значений свойств товара, которые обуславливают его пригодность для эксплуатации в целях оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения функций.
В нормировании затрат устанавливаются формульный расчет, расчет без использования формул и порядок их применения. В нормировании свойств товаров определяются потребительские и иные свойства товара, единственно необходимые для его использования в целях оказания государственных (муниципальных) услуг, и устанавливаются значения таких свойств.
Для расчета нормативных затрат определяются количественные и ценовые показатели (как правило, нормативы материально-технического обеспечения и референтная цена за единицу продукции).
Задача органов власти и органов управления государственными внебюджетными фондами - определить значения установленных органами власти показателей для себя, своих территориальных органов (подразделений] и подведомственных казенных учреждений (которые в бюджетном процессе обладают полномочиями получателей бюджетных средств].
Согласно положениям п. 5 общих требований (постановление Правительства РФ от 13 ОКТЯБРЯ 2014 Г. № 1047 «Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов»], ГРБС вправе при определении нормативных затрат установить собственные формулы и порядок их применения.
Утверждаемые ГРБС нормативные затраты должны позволять подведомственным ПБС сформировать направляемые ГРБС данные для составления обоснования бюджетных ассигнований на закупки товаров (работ, услуг], которые после утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств будут включены ПБС в план закупок на очередной финансовый год и плановый период.
ГРБС определяет единый для всех подведомственных ПБС расчет затрат по каждому виду (входящим в вид группам нормативных затрат или по отдельным затратам на приобретение товаров (работ, услуг] и вправе определить нормативы цены и нормативы количества индивидуально для каждого подведомственного ПБС (группы подведомственных ПБС].
Устанавливая норматив цены, ГРБС руководствуется положениями ст. 22 Закона о контрактной системе в части использования метода определения начальной (максимальной] цены контракта и Методическими рекомендациями по применению методов определения начальной (максимальной] цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем], утвержденными приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 №567.
Норматив количества товаров, работ, услуг (норматив материально-технического обеспечения] будет определяться исходя из штатной численности основных работников ГРБС и подведомственных ПБС в зависимости от категорий или групп должностей, если товары, работы, услуги, в отношении которых определяются нормативные затраты, включены в перечень, установленный п. 5 общих требований (постановление Правительства РФ от 13 октября 2014 г. № 1047 «Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов»].
В случае, если ГРБС принято решение об использовании формул, предусмотренных Правилами (постановление Правительства РФ от 20 октября 2014 г. № 1084 «О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений» (вместе с «Требованиями к определению нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений»]], ведомственный акт при утверждении соответствующих нормативных затрат будет содержать ссылку на формулу, определенную соответствующим пунктом Правил, а также определение значений показателей количества и цены, использованных в формуле.
Ведомственный акт в соответствии с ч. 6 ст. 19 Закона о контрактной системе и п. 8 Требований (постановление Правительства РФ от 20 октября 2014 г. № 1084] подлежит размещению в единой информационной системе в сфере закупок. При этом до ввода в эксплуатацию единой информационной системы в сфере закупок в соответствии с ч. 5 ст. 112 Закона о контрактной системе размещение ведомственного акта осуществляется на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.
Размещение ведомственного акта осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2013 № 913 «Об утверждении Положения о размещении на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг информации, подлежащей размещению в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд до ввода ее в эксплуатацию».
Основные принципы работы контрактной службы.
Ответственность работников Контрактной службы
Закон о контрактной системе предусматривает создание контрактной службы заказчиком.
Согласно ч. 3 ст. 38 закона о контрактной системе, контрактная служба действует в соответствии с положением (регламентом], разработанным и утвержденным на основании типового положения (регламента], утвержденного федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, которым является Минэкономразвития России.
В своем положении (регламентом] о контрактной службе, заказчик определяет структуру и численность контрактной службы, которая не может составлять менее двух человек, также может быть установлено, что работники контрактной службы не могут быть членами комиссии по осуществлению закупок заказчика. Контрактную службу, которая создается без образования отдельного подразделения, возглавляет один из заместителей руководителя заказчика, он же определяет должностные обязанности и персональную ответственность работников контрактной службы. Работники контрактной службы, должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок.
Контрактная служба, контрактный управляющий планирует закупки, осуществляет выбор способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя] и управление контрактами на всем протяжении их действия, начиная с заключения и заканчивая исполнением.
В целом можно сказать, что контрактная служба выполняет почти все возложенные на заказчика обязанности и при этом наделена правами заказчика при осуществлении закупочной деятельности.
В типовом положении (регламенте] установлены принципы создания и функционирования контрактной службы, которые в основном совпадают с принципами контрактной системы, установленными ст. 7 закона о контрактной системе.
Должностные лица заказчика несут персональную дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность за не соблюдение требований, установленных законодательством и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе. Любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц, в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном федеральным законом, в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие] должностных лиц контрактной службы.
Так КоАПом внесены изменения, устанавливающие ответственность за несоблюдение законодательства о контрактной системе в зависимости от этапа осуществления закупок.
Помимо вышеперечисленных видов ответственности статья 12 Закона о контрактной системе вводит принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. Данный принцип предполагает, что заказчик должен исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Развитие малого и среднего предпринимательства на территории РФ и создание благоприятных условий для участия
субъектов малого предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг
В условиях экономического кризиса, еще более актуальной становится господдержка субъектов предпринимательской деятельности, в том числе создание специальных условий для участия в государственных и корпоративных закупках. Действующие законы предусматривают разные правовые гарантии для таких предпринимателей.
В силу части 1 статьи 30 Закона о контрактной системе заказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме не менее чем 15 процентов совокупного годового объема закупок. Вместе с тем, предполагается, что в периоды экономической нестабильности целесообразно варьирование данного порогового значения в целях дополнительной поддержки малого и среднего бизнеса. При определении закупок у СМП и СОНКО необходимо учитывать отдельные факторы установленные законом о контрактной системе.
Для выполнения данных норм заказчик может в извещениях об осуществлении закупок устанавливать ограничение в отношении участников закупок, которыми могут быть только СМП и СОНКО. Также, заказчик при определении поставщика вправе установить в извещении об осуществлении закупки требование к поставщику, не являющемуся СМП и СОНКО, о привлечении к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа СМП, СОНКО.
Кроме того, существуют некоторые преимущества для СМП. Согласно закону о контрактной системе, заказчик обязан установить требования к обеспечению заявок не более 2 процентов от начальной (максимальной] цены контракта. В случае, заключения такого контракта заказчик обязан не более чем в течение 30 дней с даты подписания документа о приемке оплатить товары (работы, услуги]. Таким образом, поставщик, СМП или СОНКО, сможет участвовать в государственных закупках по пониженному нормативу денежного обеспечения заявок.
Также стоит отметить, что согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 6 марта 2015 г. № 199 «О случаях и условиях, при которых в 2015 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки и (или] проекте контракта» заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта при проведении закупок, в которых участниками являются только СМП.
Не смотря на все это, в законе существуют недоработки, которые не позволяют субъектам малого предпринимательства СМП пройти в сектор государственных закупок. Субъекты малого предпринимательства в основном участвуют в закупках на небольшие суммы.
Проблемные вопросы, связанные с осуществлением государственных закупок
1. Одним из механизмов реализации Закона о контрактной системе является - централизация закупок, которая выполняется двумя способами их организации: частичная и полная.
Как централизованная, так и децентрализованная модель организации закупочной системы имеет свои достоинства и недостатки. В Законе «О контрактной системе» нет прямого запрета по выбору сразу нескольких способов организации закупочной деятельности, следовательно, можно предположить допустимость их одновременно сочетания.
Схема взаимодействия заказчиков и уполномоченных органов базируется на формировании заказчиками документов, содержащих информацию об их потребностях в закупках товаров, работ, услуг. При этом следует отметить, что уполномоченный орган формально наделен правом объединить закупки для удовлетворения потребностей заказчиков в одних и тех же идентичных товарах. Кроме этого решается вопрос контроля и достижения установленных законом показателей планирования закупок у СМП и СОНКО. Таким образом, процесс определение поставщиков осуществляется уполномоченным органом, а заключение контракта со всеми вытекающими обязательствами непосредственно заказчиком.
2. Понятие НМЦК появилось в законодательстве о государственных (муниципальных) закупках относительно недавно.
По сути НМЦК является стартовой ценой для конкурентных процедур закупок, осуществляемых государственным или муниципальным заказчиками. От правильности расчета НМЦК зависит сразу несколько ключевых моментов закупочной деятельности заказчика. Закон обязывает заказчиков определять и обосновывать НМЦК, цену контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) через систему достаточно четких мероприятий, которые необходимо провести заказчику.
В настоящее время в ст. 22 ФЗ № 44 содержится описание пяти методов обоснования НМЦК. В соответствии с ч. 20 ст. 22 закона о контрактной системе в помощь заказчикам Министерством экономического развития Российской Федерации были разработаны и утверждены Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Рекомендации создают общую базу, определяют общие методические подходы для всех участников контрактной системы, включая, естественно, заказчиков и уполномоченные органы, уполномоченные учреждения. К сложным вопросам, с которыми сталкивается заказчик, применяющий в своей работе Рекомендации, можно отнести тот факт, что Минэкономразвития России распространило указанные Рекомендации не только на определение и обоснование НМЦК, но и на определение и обоснование цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее -ЦКЕП). На практике это нередко приводит к тому, что заказчики, проведя необходимый мониторинг цен на объект закупки для заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) методом сопоставимых рыночных цен и найдя минимальную предлагаемую цену при прочих равных финансовых и коммерческих условиях, применяют Рекомендации и заключают контракт по цене, рассчитанной по п. 3.21 Рекомендаций (как среднеарифметическое найденных ими цен]. Таким образом, единственный поставщик (подрядчик, исполнитель] получает неожиданную и дополнительную выгоду, а бюджет, соответственно, теряет возможную экономию.
Изменений в законодательстве много, но особо хотелось бы обратить внимание на введение института экспертов при проведении процедур закупок.
Закон упоминает три случая участия экспертов:
- 1] для обеспечения экспертной оценки конкурсной документации, заявок на участие в конкурсах, осуществляемой в ходе проведения предква-лификационного отбора участников конкурса, оценки соответствия участников конкурсов дополнительным требованиям заказчик вправе привлекать экспертов;
- 2] при приемке товаров, результатов работ, услуг в ходе исполнения контракта;
- 3] при одностороннем расторжении контракта по инициативе заказчика.
Эксперт (экспертная организация] - это обладающее специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физическое лицо, в т.ч. индивидуальный предприниматель, либо юридическое лицо (работники юридического лица должны обладать специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла], которые осуществляют на основе договора деятельность по изучению и оценке предмета экспертизы, а также по подготовке экспертных заключений по поставленным заказчиком, участником закупки вопросам в случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе.
Помимо требований обладания специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла, к экспертам предъявляется еще ряд требований указанных в Законе о контрактной системе.
Результаты экспертизы оформляются в виде заключения, которое подписывается экспертом, уполномоченным представителем экспертной организации и должно быть объективным, обоснованным и соответствовать законодательству Российской Федерации.
Для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем] результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу. Экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может проводиться заказчиком своими силами, или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Проведение экспертизы может занять определенное время, поэтому следует заранее позаботиться над оптимизацией положений контрактов, касающихся приема товара, выполненной работы или оказанной услуги. Особенно если в условиях ограниченного количества экспертов будет необходимо привлекать экспертов, проживающих в других населенных пунктах.
Закон предусматривает ситуацию, когда по результатам экспертизы установлены нарушения требований контракта, не препятствующие приемке поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги. В этом случае в заключении могут содержаться предложения об устранении данных нарушений, в том числе с указанием срока их устранения.
Итак, с введением Закона о контрактной службе государство проводит централизацию государственных закупок, усложняет правила осуществления госзакупок, ужесточает условия участия, усиливает контроль с целью удовлетворения государственных и муниципальных нужд, усиливает способы предупреждения и пресечения нарушений на всех стадиях закупочного цикла. Сам цикл осуществления государственного заказа претерпел серьезные изменения. Если раньше осуществление государственного заказа включало в себя только размещение заказа, то теперь имеется полноценная система, единый цикл, необходимый для успешного выполнения задач, поставленных перед государством в качестве повышения эффективности и успешного развития экономики.
