ВОПРОСЫ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ . . . 259 1. Понятие и правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях . . . 260 2. Взаимосвязь производства по делам об административных правонарушениях с иными производствами (гражданским, арбитражным, уголовным, дисциплинарным и исполнительным) . . 311 3. Задачи, принципы и черты производства по делам об административных правонарушениях
Производство по делам об административных правонарушениях является одним из специфических и важных административно-юрисдикционных производств, входящих в административно-юрисдикционный процесс. В этой связи ему присущи все признаки последнего, а также имеются характерные черты, определяемые административно-процессуальным законодательством и анализируемые в юридической литературе.
Производство по делам об административных правонарушениях в нашей стране формировалось непросто, противоречиво и имеет свою историю. На важность законодательного оформления процессуальных истоков и положений в аспекте отношении личности и государства с целью “предупреждения и пресечения административной неправды” неоднократно указывали учсные-административисты дореволюционной России ’.
Процедуры рассмотрения дел Волостными и Верхними Крестьянскими Судами регламентировались в России “Правилами о производстве дел о проступках” 1889 года, в которых весьма детально были закреплены основные процессуальные элементы производства: подсудность (ст. ст. 9-16); порядок начала дела в Волостном Суде по вызову в Суд (ст. ст. 17-27); разбирательство в Волостном суде (ст. ст. 28-53); о постановлении и объявлении приговоров (ст. ст. 54-63); о производстве по жалобам на Волостные и Верхние Крестьянские Суды (ст. ст. 64-76); о частных жалобах (ст. ст. 77-79); о просьбах об отмене окончательных приговоров (ст. ст. 80-88); об исполнении приговоров (ст. ст. 89-95) [1] .
В послереволюционном периоде в нашей стране было принято ряд документов нормативного характера, содержащих административно-процессуальную регламентацию по применению мер административного воздействия. В юридической
литературе проводились исследования по анализу советского административно-процессуального законодательства 1. с учётом: обобщения практики применения данного законодательства наркоматами и их местными органами управления в первые годы Советской власти, изучения порядка рассмотрения межведомственных споров. Среди них следует назвать Инструкцию по применению постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета об административной высылке, подписанную Народным комиссаром Внутренних Дел и Председателем Государственного Политического Управления Ф. Дзержинским 3 января 1923 года [2] . В соответствии с названной Инструкцией административная высылка применялась к лицам, пребывание коих в данной местности (и в пределах РСФСР) представлялось по их деятельности, прошлому, связи с преступной средой с точки зрения охраны революционного порядка опасным. Далее в документе детально описывался порядок применения названной меры. Гак, в соответствии со статьёй 2 Инструкции административная высылка могла быть троякого рода: а) высылка из данной местности с воспрещением проживания в других определённых пунктах РСФСР; б) высылка из данной местности в определённый район РСФСР; в) высылка за пределы РСФСР, то есть, за границу. Другим документом - Декретом Совета Народных Комиссаров *‘О реквизициях и конфискациях” от 16 апреля 1920 года
надлежало Президиуму Высшего Совета Народного Хозяйства и Народного Комиссариата Продовольствия но принадлежности (причём оба эти ведомства осуществляли своё право как непосредственно, так и через свои местные органы), а также Президиуму Всероссийской Чрезвычайной Комиссии, революционным Трибуналам и Народным Судам, применяющим эту меру как наказание. Названное право осуществлялось особыми постановлениями указанных органов власти, которые в письменной форме вручались заинтересованным лицам, согласно статье 10 настоящего Декрета. Революционные Трибуналы и Народные Суды свои постановления о конфискации вносили в судебные приговоры. Запрещалась конфискация вещей домашнего обихода (мебели, одежды, обуви, посуды и пр.), а в случаях особо острой общественной нужды в этих вещах право на их конфискацию принадлежало Особой Комиссии в составе представителей: Губернского Исполнительного Комитете, Губернского совета Народного Хозяйства и Губернского Продовольственного Комитета и при условии уведомления каждый раз соответствующих центральных властей. В Украинской ССР, ранее входящей в СССР, с 1 февраля 1928 года был утверждён и введён в действие Административный кодекс УССР постановлением Всеукраинского Центрального Исполнительного Комитета, который в разделе III весьма детально освещал процедуру применения мер административного воздействия. Названный раздел состоял из двух глав. Глава первая регламентировала порядок применения мер административного воздействия, применяемых за нарушение обязательных постановлений. Согласно статье 44 Административного кодекса УССР о всяком нарушении обязательного постановления органами милиции и другими должностными лицами, уполномоченными на то обязательным постановлением или законом, составлялся протокол, /(алее шло весьма подробное изложение правил составления протоколов (обязательные процессуальные элементы). В случае отказа лица, привлекаемого к ответственности за нарушение обязательного постановления, подписать протокол, содержание протокола должно было объявляться лицу, привлекаемому к ответственности, и удостоверяться в самом протоколе свидетелями или понятыми. Протоколы немедленно по их составлению должны были представляться в соответствующий окружной административный отдел, районные административно-милицейские отделения и сельский или поселковый совет по принадлежности. Далее в документе закреплялся круг субъектов, правомочных применять меры административного воздействия (Народный Комиссариат Внутренних Дел, заведующий окружными административными отделами, заведующий административно-милицейскими отделениями районных исполнительных комитетов, поселковые советы и сельские советы с их президиумами, должностные лица органов милиции и другие должностные лица, которым это право предоставлено специальными узаконениями, в пределах, установленных последними) и определялась подведомственность дел за нарушение обязательных постановлений. Лица, привлечённые к административной ответственности, вправе были в трёхдневный срок с момента объявления им постановления о применении к ним меры административного воздействия или ходатайствовать перед органом, вынесшим данное постановление, о пересмотре последнего, или в тот же срок подать жалобу. Статья 55 Административного кодекса чётко определяла подведомственность подачи жалобы в административном порядке. Глава 2 раздела III Административного кодекса освещала меры административного воздействия, налагаемые за маловажные правонарушения. Из рассмотренного следует заключить, что и дореволюционное российское законодательство, и постреволюционное советское законодательство содержали правовую регламентацию процедуры применения мер административного воздействия, применяемые в случаях нарушения субъектами установленных (обязательных) правил (постановлений). Основы законодательства об административных правонарушениях и республиканские кодексы углубили, усилили правовую регламентацию производства по делам об административных правонарушениях. Раздел IV Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях закреплял важнейшие положения данного вида производства. Разделы IV и V республиканских КоАП содержали процессуальные нормы, регламентирующие производство по данной категории дел. Несмотря на то, что подавляющее число административно-процессуальных норм по применению административных взысканий содержалось всё же в КоАПах союзных республик и названных Основах, ряд правил наложения административных взысканий было за пределами КоЛПов. К примеру, постановление Президиума Верховного Совета СССР от 5 июня 1981 года “О внесении изменений в постановление Президиума Верховного Совета СССР от 25 июля 1966 года “Об усилении ответственности за хулиганство" 1 содержало специфическое (весьма своеобразное) правило рассмотрения данной категории дела, заключающееся в том, что дело о мелком хулиганстве передавалось начальнику органа внутренних дел (милиции), который вправе сам принять постановление по нему или направить на рассмотрение народного судьи [3] . Также имелась весьма обширная группа подза
конных, уточняющих актов. В частности, “Инструкция о порядке направления граждан для освидетельствования состояния опьянения и проведения освидетельствования", утверждённая МВД СССР № 45, Минздравом СССР № 06-14/14, Минюстом СССР № К- 8-347 от 29 июня 1983 года 1. После провозглашения государственного суверенитета РСФСР в 1990 году, распада СССР в 1991 году в России обозначился новый период в становлении административно-процессуального законодательства вообще (которое в 1993 году статьёй 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению Росси некой Федерации и субъектов РФ) и административно-процессуальных норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, в частности. Вопрос о реализации названной статьи является весьма сложным и актуальным, на что неоднократно обращал внимание такой государственный орган, как Конституционный Суд Российской (федерации. К примеру, в своём определении но запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях от 1 октября 1998 года Конституционный Суд РФ установил, что “юридические лица могут быть привлечены к административной ответственности за правонарушения в сфере налоговых и таможенных отношений, строительства и градостроительства, обеспечения пожарной безопасности и т.н. Не являются препятствием к установлению административной ответственности юридических лиц и положения кодекса РСФСР об административных правонарушениях, поскольку, согласно части третьей статьи 2. положения данного Кодекса распространяются и на правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, ещё не включённым в этот кодекс” [4] . Исходя из изложенного, Конституционный Суд РФ определил отказать в принятии к рас
смотрению вышеназванного запроса, ссылаясь на то, что часть первая статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях противоречит Конституции РФ, не подлежит применению в силу пункта 2 раздела второго “заключительные и переходные положения” Конституции Российской Федерации. В связи с вышеизложенным рассматривался вопрос, вправе ли представительные органы Нижегородской области осуществить собственное правовое регулирование в данной области, то есть, законны ли принятые ими: Закон Нижегородской области от 3 июля 1997 года “Об административной ответственности юридических лиц за правонарушения в жилищной сфере Нижегородской области” и "Временного положения о порядке привлечения к административной ответственности юридических лиц и иных субъектов предпринимательской деятельности за нарушение требований пожарной безопасности”, утверждённое 17 марта 1998 года. Из конституционных установлений следует (статья 72. пункт “к” части 1, статья 76, часть 2), что субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат Федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. Из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Основного Закона следует, что при отсутствии соответствующего Федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что вытекает из природы совместной компетенции. После принятия Федерального закона закон субъекта РФ подлежит приведению в соответствие с ним, на что неоднократно в своих постановлениях указывал Конституционный Суд Российской Федерации (в частности, от 30 ноября 1995 года, от 1 февраля 1996 года, принятых в связи с запросами Калининградской областной Думы и Администрации Читинской области, сохраняющих свою силу. Ряд Федеральных законов предусматривают полномочия субъектов РФ по установлению административной ответственности. В частности, Земельный кодекс РСФСР предоставляет возможность принятия республикой в составе РФ Закона об административной ответственности за нарушение земельного законодательства. Республика Башкортостан воспользовалась таким правом, а 9 февраля 1994 года был принят и республикой Татарстан Закон “Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства”. Ряд иных федеральных законов “О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" 1, “О пожарной безопасности” [5] , “Об общих принципах организации местного самоуправления” Применительно к регулированию вопросов производства но делам об административной ответствен пости на федеральном уровне, бесспорно, должны учитываться нормы статьи 71 Конституции РФ, которая отнесла к ведению Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, именно в Федеральном кодексе должны быть определены основные принципы, требования и положения производства но делам об административных правонарушениях. В настоящий период общие нормы, регламентирующие вопросы применения административных взысканий, содержатся в пока ещё действующем КоАПе РСФСР
в отношении граждан, зарегистрированных в качестве предпринимателей. КоАП не предусматривает в качестве субъектов административной ответствен пости предприятия, учреждения. Процедура применения мер административной ответственности в отношении последних, как правило, установлена подзаконными актами тех ведомств, к чьей юрисдикции отнесено рассмотрение данного вида правонарушения и, к сожалению, в ней отсутствует единообразие. Неурегулированность вопросов процедурного характера приводит к противоречиям и спорам на практике. Вторая группа актов призвана регулировать особенности производства по отдельным категориям административных нарушений. В настояmnii период в связи с утверждением в нашей стране основ рыночной экономики сфера административно-правового регулирования общественных отношений в области административной ответственности существенно расширяется, особенно обширен массив нормативных актов, устанавливающий административную ответственность хозяйствующих субъектов. Среди них можно различать порядок применения административных взысканий по делам о нарушении: таможенных правил; санитарных правил; антимонопольного законодательства; правило защите прав потребителей; налогового законодательства; земельного законодательства; природоресурсного законодательства; правил в области стандартизации, строительства, лицензируемой деятельности на транспорте и других. Обзорно охарактеризуем регламентирующие в настоящий период порядок применения административных взысканий в названных сферах государственного управления. Более ста специальных процессуальных норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, содержится в 'ГК РФ, благодаря чему и можно констатировать весьма полные и оригинальные правила применения административных взысканий за нарушение таможенного законодательств. ТК РФ подразделяет производство по делам о нарушениях таможенных правил, осуществляемое в соответствии с нормами ТК РФ. а в части, не урегулированной им, - в соответствии с КОАПом РФ (статья 289 ТК). Хотелось бы назвать особенность рассматриваемой разновидности производства, состоящую в том, что в ТК термин “производство" трактуется как административное расследование, предшествующее рассмотрению дела (статьи 202. 297, 308, 256 и т.д.). Таможенное законодательство узко определяет понятие “производство", что вызывает большое сожаление, ибо в общеупотребимом (устоявшимся в науке), широком смысле под производством по делам об административных правонарушениях понимается вся совокупность процессуальных действий от возбуждения дела до окончания исполнения постановления. Такого же широкого значения “производства” в об-щеупотребляемом смысле придерживается и КоАП РСФСР К административной ответственности за нарушение таможенных правил могут быть привлечены, наряду с гражданами (физическими лицами, должностными лицами) и хозяйствующие субъекты предприятия, учреждения, организации, а также граждане-предприниматели без образования юридического лица (статья 306 ТК). Начальник (заместитель) таможенного органа согласно статье 300 ТК при наличии оснований вправе возбудить уголовное дело и передать его по подследственности, чего не предусмотрено в КоАП. Данный вопрос решается путём вынесения мотивированного постановления не более чем в течение К) суток- со дня обнаружения признаков уголовно наказуемых нарушений таможенных правил, предусмотренных главой 34 ТК “Контрабанда и иные преступления в сфере таможенного дела". Таможенный кодекс весьма полно регламентирует следующие процессуальные особенности при рассмотрении дел об административных нарушениях таможенных правил: В зависимости от сложности и объёма процессуальной деятельности выделяют обычное, ускоренное (упрощённое) и особое производства. Обычное производство регламентируется статьями 289-382 ТК; ускоренное - статьями 383-386 ТК, где обозначены условия и порядок упрощённой формы применения взыскания за наименее тяжкие и очевидные таможенные проступки; а к особому производству следует отнести процедуру рассмотрения дел о правонарушениях, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов, в главе 63 ТК для рассмотрения таких дел закреплены специальные сроки, порядок наложе ния взысканий, обжалования постановлений судей и их пересмотр, предусмотрен принудительный привод лица, привлекаемого к ответственности, и г. п. Таможенным законодательством предусмотрены особенности порядка исполнения постановлений в зависимости от вида наложенного взыскания (глава 50 ТК), но с учётом шестимесячного срока обращения постановления к исполнению (часть 3 статьи 378 ТК). 11равительство РФ своим постановлен нем от 12 июня 1996 года № 801 утвердило “Порядок бесспорного списания пеней и штрафов, взимаемых органами Российской Федерации” 1 согласно которому таможенный орган уполномочивался оформлять инкассовое поручение на бесспорное взыскание штрафа, пеней в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации и Законом Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской федерации" [6] . Банки или иные кредитные учреждения при получении от таможенных органов инкассовые поручения на бесспорное списание штрафа обязаны в соответствии с вышеназванным принимать их к обязательному исполнению, не рассматривая возражения плательщика по существу против бесспорного штрафа. /Хналогичная процедура (бесспорный порядок списания денежных средств) нашла своё закрепление в “Инструкции о порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары’’ от 26 1995 года, утверждённой Центральным банком РФ № 30 и Государственным таможенным комитетом РФ № 01-20 /10538. Так, согласно части 3 пункта 2.2 “решение о привлечении импортёра к финансовой ответственности
мают таможенные органы Российской Федерации или Банк России, при этом средства, подлежащие взысканию по их решениям, списываются со счетов импортёров или их гарантов в бесспорном порядке после удовлетворения первоочередных платежей в соответствии с законодательством Российской Федерации. Следует отметить, что названные акты породили разнобой и противоречия в правоприменительной деятельности. Весьма интересным представляется постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года № 6076/97, которым было установлено следующее. Пермская печатная фабрика Гознака обратилась в Арбитражный суд Пермской области с иском к пермской таможне о признании недействительным её решения от 10 июня 1997 года № 25 о бесспорном списании 1.767.996.768 рублей пеней за просрочку уплаты таможенных платежей. Решением от 21 июля 1997 года первой инстанции в удовлетворении исковых требований было отказано. Постановлением апелляционной инстанции от 20 августа 1997 года решение оставлено без изменения. Кассационная инстанция, в лице Федерального арбитражного суда Уральского округа, постановлением от 6 октября 1997 года оставила решение и постановление без изменения. И лишь протест первого заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, предлагающий названные судебные акты отменить, а исковые требования признать, был удовлетворён по следующим основаниям. Пак, в соответствии с Федеральным законом от 25 ноября 1995 года “О внесении дополнений в Закон РФ “О таможенном тарифе" пермская таможня решением от 27 февраля 1996 года освободила Пермскую печатную фабрику от уплаты таможенных пошлин на сырьё, материалы, полиграфическое оборудование, ввезённые из-за рубежа непосредственно для производства печатной и книжной продукции, связанной с образованием, наукой и культурой. В связи с изменением производственной программы, вызванной заданием Центрального банка Российской Федерации, часть введённых материалов была использована фабрикой для изготовления специальных изделий. В связи с чем предприятие известило таможню письмом от 5 декабря 1996 года № 13-9/12 о добровольной уплате таможенных пошлин с просьбой предоставить ему рассрочку внесения таможенных платежей от 1 марта 1997 года. Первым заместителем начальника Пермской таможни эта просьба была удовлетворена. В соответствии со статьёй 121 ТК РФ и с Временной инструкцией о взимании таможенных платежей от 8 июня 1995 года № 01-20/8107 рассрочка уплаты таможенных платежей предоставляется с разрешения начальника таможни лишь в исключительных случаях. В данном случае задание Банка России явилось основанием для изменения производственной программы фабрики и послужило тем исключительным обстоятельством, которое правомерным образом повлекло предоставление рассрочки внесения таможенных платежей. В отношении ссылки Пермской таможни на то, что рассрочка предоставлена не начальником учреждения было отмечено то, что эта ссылка не может быть основанием для взыскания пеней с фабрики, ибо предприятие не должно нести ответственности за действия, правильность выполнения которых возложена на таможню. Кроме того, фабрика внесла таможенные платежи полностью и в согласованный с таможней срок. Из рассмотренного примера видно, что в судебном порядке рассмотрения применения административных взысканий таможенными органами возникает ряд несогласованностей процессуального характера, требуемых исправления. Анализ судебной практики породил неопределённость по ряду вопросов, касающихся производства но применению административных взысканий таможенными органами. К примеру: правомерно ли взыскание штрафных санкций с юридических лиц в бесспорном порядке без их согласия, а также может ли применяться конфискация товаров и транспортных средств, как мера административной ответственности, без судебного решения. В силу своей типичности вышеназванные вопросы были предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. В частности, постановлениями Koik i и i х инонного Суда РФ (от 17 декабря 1996 года № 20-11 но деду о проверке конституционности пунктов 2 3 части первой cian.ii 11 .Закона Российской Федерации ог 21 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой пол ищи! ". от 6 ноября 1997 года № II 1-0 “Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Архангельской области о проверке кон-ституционнос ги положений < татьи 13 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах на кновой системы в Российской Федерации", от 12 мая 1998 юда по делу о проверке конституционности отдельных положепий абзаца шестого статьи 6 и абзаца второй части первой ciaii.H 7 Закона Российской Федерации ог 18 июня 1993, года "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчётов с населением" в связи запросом Дмитровского районного суда Мос ковской облас ти и жалобами i раж-дан) признано, что босс нор п ы ii порядок взыскан ня с юридических лиц сумм штрафов без их соглас ня признан неконституционным вне зависимости oi того, каким органом -налоговой полицией, налоговой инспекцией, таможенным органом и т.п. принимается решение о произволе i вс взыскания. В згой связи названные выше нормы безакцептного с писания денежных сумм с хозяйствующих субъектов таможенными органами противоречат консти гуциоппым нормам, а процедура такого взыскания является неправомерной в соответствии с Конституцией (статьи .5.5 часть 3; .57; 3.5 часть 3) никто нс может быть лишён своего имущества иначе как по решению суда. Но второму вопросу - правомочны ли органы исполни гель-ной власти Российской Федерации (в частности. таможенные органы) конфисковать имущество граждан в качестве санкции за совершённые правонарушения - Конституционным ( удом РФ были сформулированы две правовые позиции. В ранее вынесенном постановлении Конституционного Суда от 20 мая 1997 года по делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 ГК РФ в связи с запросом 11 о во го роде ко го областного суда 1 был сделан вывод, что “вы песен не таможенными органами постановления о конфискации имущества в виде санкции за таможенное правонарушение при наличии гарантии последующего судебного контроля как способа защиты прав собственника нс противоречит требованиям Конституции Российской Федерации”. [3 силу этого пункты 4 и 6 статьи 242 и статья 280 ГК РФ были признаны соответствующими Конституции РФ в части, касающейся права таможенных органов выносить постановление о конфискации имущества как санкции за совершённое правонарушение, при наличии гарантии последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью такого решения. При этом Консти туционный Суд РФ сослался на положение статьи 16 (часть 2) Конституции РФ. а также статей 370. 376. 378 'ГК РФ. Конфискация транспортного средства у правонарушителя, не являющегося его собственником, была предметом рассмотрения судебного дела, в связи с которым и был (делан запрос. Таможенный кодекс (статья 380) допускает применение лишения имущества фактически в качестве санкции в отношении собственника, не являющегося участником правонарушения. без установления его причастности, виновности, без « уда и извещения, что в соответствии с особым мнением судьи Конституционного Суда РФ Л.П. Кононова “вопиющим образом нротиворечи г всем конституционным и общенравовым принципам юридической ответственности" [7] . В другом своём постановлении по делу о проверке конституционности статьи 266 ГК РФ. части второй статьи 85 и статьи 222 КоАП РСФСР в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и Л.Б. Пестрякова от 11 марта 1998 года Конституционный Суд РФ, признав несоответствующей Конституции РФ статью 266 'ГК Р<1>, сформулировал общую правовую пози
цию, согласно которой конфискация как мера административной ответственности может быть применена лишь ио решению суда. Мы разделяем особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Викрука о том, что для реализации данной правовой позиции необходима ревизия всего текущего (отраслевого) законодательства С Штраф - тоже изъятие имущества и. согласно последнего названного постановления Конституционного Суда РФ, он тоже должен взыскиваться по решению суда. Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 марта 1998 года отметил, что должностные лица административных органов, реализуя установленные законом полномочия по применению превентивных мер в целях обеспечения производства по делам о правонарушениях, могут производить изъятие вещей и документов, арест на имущество, задержание транспортных средств и т.д. Но, по мнению Конституционного Суда РФ, “в момент такого изъятия не могут считаться установленными ни само деяние, ни виновное его совершение. Эти обстоятельства требуют последующего рассмотрения и доказывания в надлежащей процедуре, что является обязательным применением санкций”. Таким образом, по мнению Конституционного Суда РФ, любая мера административного взыскания подлежит рассмотрению в надлежащей процедуре, то есть, судебной. Данную правовую позицию Конституционный Суд РФ подтвердил в своём определении по жалобе гражданина Терзияна Петроса Мкртиевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 159 и 199 КоАП РСФСР от 1 июля 1998 года, признав в своём выводе, что “конфискация имущества в виде санкции за правонарушение может применяться только судом, распространяется на все без исключения иные органы, в том числе административные комиссии, независимо от того, каким нормативным актом (или отдельными его положениями) такое право им предоставлено. Следовательно, признание Конституционным Судом Российской Федерации части второй статьи 85 и статьи 222 КоАП РСФСР несоответствующими Конституции РФ является основанием отмены в установленном порядке положений статей 159 и 199 данного кодекса, а сами эти положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами 1. К сожалению, Конституционный Суд РФ не определил процедуру и специфику исполнения принятых постановления от 11 марта 1998 года и определения от 1 июля 1998 года. Думается. что для разрешения данных противоречий необходимы комплексные меры организационно-правового, финансового и иного характера, направленные, во-первых, на создание единой административно-процессуальной процедуры по привлечению индивидуальных и коллективных субъектов к административной ответственности (в частности, в виде Административно-процессуального кодекса), а, во-вторых, на создание специализированных судов, компетентных рассматривать споры по вопросам, в том числе применения штрафных санкций за нарушение таможенного и другого законодательства. Следующим блоком правовых оснований, закрепляющих процедуру применения административных взысканий, следует назвать налоговое законодательство, предусматривающее административную ответственность в данной сфере и состоящее из Налогового кодекса Российской Федерации (принятого 16 июля 1998 года Государственной Думой, подписанного Президентом РФ 31 июля 1998 года и вступившим в силу с 1 января 1999 года) [8] и Законов РФ, не противоречащих названному кодексу: “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” от 27 декабря 1991 года
24 июня 1993 года 1, а также Положение о Государствен ной налоговой службе Российской Федерации от 27 декабря 1991 года, утвержденное Указом Президента РФ от 31 декабря 1991 года[9] . Процедурные вопросы применения административших взысканий нашли своё закрепление в Указах Президента РФ: "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей от 23 мая 1994 года № 1006
Новый Налоговый кодекс РФ. которого так ждали, к сожалению, может стать серьёзной проблемой для правоприменителей в силу следующих обстоятельств.
Во-первых, к моменту вступления его в силу (с 1 января 1999 года) оказалось сразу три варианта Налогового кодекса (первый текст на бланке Президента РФ разослан во все Фс-
дсральные ведомства и регионы; второй опубликован в № 31 "Собрания .Законодательства Российской Федерации", третий - в “Российской газете" от 6 августа 1998 года). I I как справедливо было отмечено в прессе, "тексты зги не совпадают друг с другом, напоминают близнецов-уродцев, каждый из которых имеет неповторимые дефекты” Во-вторых. видимо спешкой, в которой принимался данный кодекс, были вызваны серьёзные неточности, не позволяющие однозначно толковать и серьезно затрудниющие работу ( документом. Налоговый кодекс РФ содержи г значительное число норм процессуал ьного харак тера. Так. с татья 10 II К’ закрепляет четыре вида порядков производства по делам о налоговых правонарушениях; I) производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации ведё тся в порядке, установлен ном таможенным законодательством РФ; 2) производство по делам о нарушениях закоподательсгва о налогах и сборах, содержащих признаки административного правонарушения. ведётся в порядке. установленном законодател ьсгвом РФ об административных правонарушениях; 3) производство но делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки преступления, ведётся в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ; 4) и, наконец, пункт I анализируемой статьи разделяя понятия "порядок привлечения к ответственности" и "производство ио делам о налоговых правонарушениях", устанавливает главами 14. 15 настоящего кодекса порядок, то есть, установленный налоговым законодательством. К сожалению, непонятно, чем вызвана узкая трактовка понятия "производства но делам о налоговых правонарушениях” и сведение его ио сути лишь к одной стадии - рассмотрению руководителем (.заместителем руководителя) налого вого органа материалов проверки и вынесению одного из трёх решений (постановлений), предусмотренных статьёй 101 ПК. Также хотелось бы отметить тот факт, что анализируемый кодекс дела о налоговых правонарушениях относит к налоговой процедуре рассмотрения, а дела о нарушениях законодательства и сборах к административной, хотя критерий разграничений очень зыбок, ибо и первое основание, и второе - суть одного и того же явления. А на практике могут возникнуть серьёзные сложности, ибо налоговый порядок сиждится на нормах гражданско-процессуального характера, а административный на аналогичных, административно-правовых нормах. Далее, по сути дела, законодатель чётко называет новый вид ответственности - налоговую ответственность, что требует внесения дополнения, в частности, в Основной Закон. В юридической литературе весьма активно ведётся дискуссия о правовой природе финансовых санкций,1 в природе которой большинство учёных придерживается мнения о том, что достаточных оснований для выделения финансовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности не имеется, а это означает, что финансовая и налоговая, в том числе, ответственность - это не особый вид юридической ответственности, а просто разновидность административного принуждения. Следует всё же отметить, что даже если признать тот факт, что финансовая, налоговая и иные виды ответственности могут получить своё обособление в законодательстве, введение налогового порядка рассмотрения дел является весьма нецелесообразным теоретически (ибо пет здесь специфичности, отличной от административного процесса, а есть лишь ведомственный подход, который на практике принесёт путаницу и негативные последствия). В рассматриваемом документе также допущены и иные серьёзные недочёты процессуального характера. Например, в пун кте 2 статьи 93 НК говорится, что отказ налогоплательщика “от представления запрашиваемых при проведении налоговой проверки документов или непредставление их в установленный пунктом I статьи 127 НК срок признаётся налоговым правонарушением”. В статье же 127 НК установлен лишь размер штрафа за несвоевременное представление документов. Такой пробе.) либо вообще парализует действие статьи 93 НК, либо за любую задержку с налогоплательщика правоприменительные органы могут потребовать уплатить штраф в размере пяти тысяч рублей. И первое, и второе - вещи недопустимые. В пункте 1 статьи 64 НК отсутствуют основания для отсрочки по уплате налога, сбора и кредита, тем самым, порядок и условия представления такой отсрочки делаются невозможными. Налоговый кодекс в достаточном объёме содержи т и другие отсылочные нормы, которых просто нет, в частности, статья 81 НК отсылает к пункту 4 статьи 121, который статья не предусматривает; в статье 83 говорится, что “постановка на учёт в налоговых органах физических лиц, не относящихся к индивидуальным предпринимателям и лицам, указанным в пункте 6 настоящей статьи, осуществляется налоговым органом но месту жительства физического лица”, к тому же, в пункте 6 статьи 83 перечень лиц, которым запрещено вставать на учёт по месту жительства, отсутствует. Если же рассматривать анализируемый кодекс с позиции устоявшихся основ административно-процессуальной, а точнее административно-юрисдикционной деятельности, то возникает вопрос в отношении статьи 104 НК. Последняя закрепляет положение, согласно которому после вынесения решения о привлечении налогоплательщика (иного обязанного лица) к ответственности за совершение налогового правонарушения соответствующий налоговой орган обращается с исковым заявлением в суд о взыскании с лица, привлекаемого к ответственности за совершение налогового правонарушения, налоговой санкции, установленной настоящим кодексом. Процедура рассмотрения публично-правового спора, регу-. i и py омам адм и и ис I рати вио-процессуальным и нормами, классически состоит из четырёх ( тадий: возбуждение, рассмо ipenile. обжалование и исполнение. Куда же следует отнести рассмотрение судами искового заявления о взыскании с привлекаемого лица санкции? Исли к ( гадин рассмотрения по существу спора - ю статья 101 ПК унолномочиваеi руководителя (замес ги гедя руководи геля) на.ютового органа выносить решение (постановление) но результатам рассмотрения материалов проверки, и дубд ировапие в процесс ya.ibiioii деятельности - вещи недопус i пмыс. Hc.ni же судебное рассмотрение о взыскании налоговой санкции необходимо для стадии ш иод-нения. то возникает вопрос при ответе, на который законодатель должен определиться: иди необходимо вводить админш-градивные суды (административную юстицию) и псредаван. последним полномочия но рассмотрению публично-правовых споров, иди же. учитывать сущее i венные отличия админши -ративного процесса от иных видов процедур, определяемых .1сжащими в их основе матерна.ibiio-нравовых отношений (то есть, гибкость, оперативность, внесудебный характер наложения взысканий) и гем самым, судебные органы рассмаiривать как инстанцию ддя обращения с жадобой, a iipaBoiipii.Mcini-тсльные налоговые органы (в лице их руководителей) - как субъектов, правомочных надавать правовые санкции. И так, в настоящий период в России с 1999 года вступи.i в законную сиду Налоговый кодекс, существующий сразу в грех вариантах, что само по себе является неслыханным ддя законодательной практики претендентом, способным создать серьёзные проблемы. Мы полагаем, что и перечисленных неточностей весьма много, чтобы обратиться в Конституционный Суд РФ с требованием признать Налоговый кодекс РФ противоречащим Конституции РФ. по говоря уже о нарушении порядка его припятпя. Хотелось бы также обратить внимание па то. что возникшие в за ко и одатсльсгве проблемы веду! к о( новациям и нсяскостям на практике. К примеру, отсутствие чёткой правовой процедуры по привлечению таких субъектов, как. в частности, юридических лиц и лиц без образования юридического ища к огвек гвенности в связи с применением администра гпвных взыскании за: нарушения в хо.зяйствепной. нредиринимаiе.н>-ской деятельности, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения; охрану природных ресурсов, финансово-кредитные и банковские отношения и ряд других, приводит к серьёзным осложнениям на практике. 'Гак. 18 июня 1993 года был принят Закон РФ “О применении контрольно-кассовых машин при ocyniet ib.ichhii денежных расчётов с населением" 1. Согласно которому все предприятия (в том числе физические лица, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае осуществления ими торговых операций или оказания услуг), организации и учреждения, их филиалы и другие обособленные подразделения денежные расчёты обязаны осуществля гься с населением с применением кон i рольнокассовых машин. Постановлением Совета М ini негров-11рави гельегва РФ о г 30 июля 1993 года № 715 были утверждены 11оложение по применению контрольно-кассовых .машин при осуществлении денежных расчётов с населением и Перечень отдельных категорий предприятий (в том числе физических лиц. осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае осуществления или торговых операций или оказания услуг, организаций и учреждений, которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут осуществляться денежные расчёты с населением без применения контрольно-кассовых машин [10] . Правительством РФ 6 января 1997 года было принято Постановление № 11 "Об усилении контроля за обязательным применением контрольно-кассовых машин при осуще
ствлении денежных расчётов с населением на рынках, ярмарках, в выставочных комплексах и на других территориях, отведённых для осуществления торговли" 1, а Государственная налоговая служба РФ в своём письме от 12 февраля 1997 года № ВК- 4- 16/ б/н разъяснила применение абзаца “б" пункта 2 названного постановления при осуществлении налоговыми органами контроля за правильностью применения контрольнокассовых машин на рынках, ярмарках, в выставочных комплексах [11] . За нарушение указанного законодательства в зависимости от характера деяний в статье 7 Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин В соответствии с Законом РФ “О государственной налоговой службе РСФСР" от 21 марта 1991 года (ст. ст. 7-10, 11-14)
нарушениям, влекущим административную ответственность, составляется протокол об административном правонарушении. Все материалы проверки (акты, протоколы и другие) нс позднее следующего дня после прибытия проверяющего в налоговый орган регистрируются в специальном журнале. Материалы дела о нарушении законодательства по применению ККМ при осуществлении денежных расчётов с населением подлежат рассмотрению руководителем налогового органа в 10-дневный срок со дня подписания акта проверки, по результатам чего выносится постановление о привлечении к административной ответственности. Если в отношении юридических лиц выносится должностным лицом налогового органа постановление о наложении штрафа в бесспорном порядке согласно статье 104 Налогового кодекса РФ, то в отношении граждан-предпринимателей без образования юридического лица бесспорный порядок нс применим и налоговые органы вынуждены предъявлять к ним иски в арбитражные суды. Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона РФ от 18 июня 1993 года “О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчётов с населением" в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан 12 мая 1998 года установил, что предметом регулирования названных норм являются отношения не гражданско-правового, а публично-правового характера. Следовательно, предусмотренная ими ответственность также является публично-правовой, а именно административной. Из статьи 118 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, вытекает, что судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренпых оспариваемыми положениями, должно быть админпстра-гпвны.м судопроизводством независимо от того, осуществля-егся оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом, следовательно, таковым же. то есть, админисгративным. будет при этом и предвари тельное произволе тво. равно как’ и производство в случаях, когда принятие решения по существу принадлежит органам исполните.!ыюй власти, наделённым соответствующими пол помочи я.ми. В связи с этим в практике судов стали возникать вопросы, во-первых, но срокам привлечения к ответственности граждан-предиринимагелей без образования юридического лица. Гак. в соогвегс! вии со статьёй 38 КоАП РСФСР административное взыскан не может быть наложено не позднее двух месяцев, со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - двух месяцев со дня обнаружения. Государственные налоювые иш пекции материалы представляют в арбитражные суды со сроками более двух месяцев со дня составления акта и вынесения постановления о наложении штрафа. Во-вторых. какой же орган правомочен рассматривать но существу нарушение гражданином-предпринимателем без образования юридического лица законодательс'1 ва о неприменении ККМ при осущсствлении денежных расчётов с населением и налагать соответствующие пи рафные санкции? .Законом РФ "()б основах налоговой системы в Российской Федерации” в отношении граждан-нрсдирпнимате лей предусмотрен только судебный порядок взыскания штрафных санкций, следовательно. вынесенное налоговыми органами постановление о при влечен и и указанного субъекта к административной ответственности и наложение на него санкции в виде админисг-ративного штрафа не обладает по своей сути юридической силой, ибо налоговый орган после вынесения данного постановления вынужден обратиться в суд для взыскания. В-третьих. если всё же посчитать, что налоговые органы полномочны налагать штрафные санкции на граждан-предпринимателей за неприменение ими ККМ. то возникает вопрос, а для чего же тогда необходимо обрата i вся впоследствии в арбитражные суды? К какому же производству следует огнесгн рассмотрение в арбитражных судах исков палоювых органов о наложении штрафов в отношении i раждан-нреднриниматслеп. Исли ого исполни тельное произволе гво. ю возннкае1 вопрос о сроке дав-НОС1И И( волнения ши таповлсний о наложении админш гра i пв-ных взыскании. Согласно статье 282 КоАП РСФСР не подлежи! исполнению постановлен не. о наложении админш грагивно-го взыскания, если оно игбыло обращено к исполнению в течение грех месяцев со дня вынесения. Но как показывает практика, налоговые органы весьма часто нредьяв.ьчюг исковые материалы но нсточении грёхмесячиого ( рока. И качестве примеров можно назвать ряд шитанов, ичиш Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, к примеру: от 30 июля 1996 года .*> 906.96; от К) июня 1997 года № I I 13 97; от I (февраля 1996 юда № 5257/9.5. в которых. анализируя конкретные дела о применении административной ответственности за нарушение требований Закона и 11оложеш1Я но применению ККМ. не было обращено внимание на процедурные вопросы и особенности порядка применения административных взысканий в данных случаях. В частности, факт привлечения субъектов к от всгственнос-ги (фиксировался решением (требованием) государственной налоговой инспекции об уплате штрафа. Но ведь произволегво по делам об административных правонарушениях состоит из стадий. которые заканчиваются принятием конкретного документа: возбуждение дела об административных правонарушениях возможно только на основе протокола (статья 2.И КоАП); рассмотрение дела завершается вынесением постановления о наложении административного взыскания либо о прекращении дела производством (статьи 261,262 КоАП); обжалование и опротестование постановления но делу об админш грат ивном правонарушении оканчивается нринягнем уполномоченным органом (должностным лицом) решения (статья 273 КоАП) и завершающей стадией является исполнительное произволегво. которое последнее время с принятием в 1997 году федера.тьных законов “О судебных приставах” и “Об исполни тельном производстве” бурно развивается. Думается, что возникшее противоречие нуждается в своём разрешении, и на законодательном уровне следует чётко определиться, в чьей же юрисдикции должна быть процедура привлечения к административной ответственности граждан-предпринимателей. С одной стороны, арбитражные суды не являются органами исполнительного производства, и для исполнения нет надобности обращаться в эти государственные органы, а с другой - не должно быть дублирования, когда вопрос о привлечении к административной ответственности граждан-предпринимателей решается и налоговыми органами и арбитражными судами. Пам представляется предпочтительным возбуждение налоговыми органами административного производства и в установленные административным законодательством сроки предъявление искового заявления в судебные органы о привлечении к административной ответственности в виде наложения административного штрафа. Судебная практика также свидетельствует о необходимости чёткой правовой регламентации производства по привлечению к административной ответственности как физических, так и юридических лиц. Отсутствие административной процедуры в отношении последних (коллективных субъектов) влечёт разнобой в применении ряда законодательных актов, которые также применяются в порядке административного производства. В частности, по применению Закона РФ “О валютном регулировании и валютном контроле" имеется масса противоречий. К примеру, Акционерное общество “ОКЛбапк” обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с иском к Центрально-Чернозёмному региональному центру Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю о признании недействительным его решения от 18 июля 1995 года в части применения штрафных санкций в сумме 50000 долларов США за нарушение валютного законодательства. Решепнем от 26 декабря 1995 года в удовлетворении исковых требований отказано. Федеральный арбитражный суд Центрального округа постановлением от 26 марта 1996 года отменил указанное решение как принятое по неисследованным доказательствам и направил дело па новое рассмотрение. Решением от 5 июня 1996 года исковые требования удовлетворены. Истец не отрицал факт правонарушения, установленный арбитражным судом в ходе рассмотрения дела. Принимая решение об удовлетворении исковых требований, арбитражный суд исходил из того, что согласно пункту второму статьи 14 Закона РФ “О валютном регулировании и валютном контроле” порядок привлечения к ответственности в случаях, предусмотренных этим пунктом, устанавливается Центральным банком РФ в соответствии с законами РФ. Поскольку такой порядок, ио мнению арбитражного суда, в настоящее время не установлен, судебный орган решил, что ответчик не имел права применять к истцу штрафные санкции. На что Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своём постановлении от 20 мая 1997 года № 5898/96 указал, что хотя порядок привлечения к ответственности не установлен, это не лишает органы валютного контроля права применять такую ответственность. Думается, что подобные утверждения не совсем верны, поскольку производство но вопросам применения (наложения) штрафных санкций за нарушение налогового, финансового Ц таможенного [12] , земельного
привлечения к административной ответственности, в соответствии с административно-процессуальным законодательством должен состоять, как правило, из государственных органов. Из этого следует, что Центральный банк никоим образом не может быть субъектом, устанавливающим (создающим) административно-процессуальные нормы, поскольку он, с одной стороны, является органом контроля (в частности, согласно статье 11 Закона РФ “О валютном регулировании и валютном контроле" органом валютного контроля в Российской Федерации), а с другой - хозяйствующим субъектом. Правила применения административных взысканий за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации содержатся в Бюджетном кодексе РФ 1, подписанным Президентом Российской Федерации 31 июля 1998 года, а законодательным органом принят и одобрен 17 июля 1998 года-. Часть четвёртая БК РФ (статьи 281-306), посвящённая вопросам ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ, регламентирует общие положения, содержащие как нормы материального, так и процессуального характера, применяемые к нарушителю установленного настоящим кодексом порядка. В анализируемом кодексе, наряду со штрафом, названы такие меры принуждения, как: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операции но счетам в кредитных организациях; пеня и иные меры. Кодексом установлен перечень оснований применения мер принуждения за нарушение в названной области, который может дополняться в соответствии с настоящим кодексом и Федеральными законами. Сейчас он называет 21 основание привлечения, причём за 18 из них предусмотрено наложение штрафов на руководителей в соответствии с КоАП (статьи 289-306 БК РФ). Круг полномочий органов в лице их руководителей и заместителей Федерального казначейства в области применения ' В дальнейшем - БК. 2 Ц СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. мер принуждения весьма широк, они вправе: составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов; списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств и пени в случаях, указанных в статье 284 БК; выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; приостанавливать операции по счетам в кредитных организациях сроком до одного месяца. Анализируемый кодекс установил порядок бесспорного списания бюджетных средств с лицевых счетов получателя бюджетных средств. На основе постановления, подписанного руководителем (заместителем руководителя) соответствующего органа федерального казначейства. Названное постановление применяется на основе акта проверки получателя бюджетных средств, подписанного должностным лицом органа Федерального казначейства, уполномоченного проводить проверки, либо на основании заключения должностного лица Федерального казначейства об истечении срока возврата бюджетных средств или процентов (платы) за пользование бюджетными средствами. Определён в пункте 5 статьи 285 БК срок принятия данного постановления в течение 10 дней после составления акта проверки (представления, заключения), удостоверяющего наличие нарушения бюджетного законодательства. Списание средств с единого счёта бюджета без распоряжения Федерального казначейства и его территориальных органов, а также списание средств со счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и со счетов местных бюджетов без распоряжения органов, исполняющих соответствующие бюджеты, осуществляется по решению арбитражного суда в случаях, определённых данным кодексом, им же определён порядок и очерёдность списания (статьи 255, 286,287 БК). Основанием для списания средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжений могут устанавливаться Бюджетным кодексом и другими Федеральными законами. Порядок названного списания определяется Банком России по согласованию с Федеральным казначейством. В завершении анализа Бюджетного кодекса РФ хотелось бы обратить внимание на пункт 4 статьи 284 БК РФ. в котором говорится, что должностные лица органов федерального казначейства несут установленную законом уголовную, административную, дисциплинарную ответственность, а также ответственность, предусмотренную законодательством о государственной муниципальной службе. Последняя фраза не может не вызвать недоумения, ибо в статье 14 Федерального закона РФ “Об основах государственной службы Россииском Федерации” 1 и законодательстве о муниципальной службе говорится о дисциплинарной ответственности служащих, которая никоим образом не нуждается в переименовании её в служебную ответственность. Следующий блок нормативных актов регулирует особенности порядка применения административных взысканий в области земельного законодательства и охраны окружающей среды. Среди них следует назван, такие нормативные акты как: Закон РСФСР "Об охране окружающей среды" [13] , Указ Президента РФ "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы” от 16 декабря 1993 № 2162
от 6 декабря 1994 года № 17-47) 1; “Инструкция о порядке работы Госзем инспекторов но привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства” утверждена приказом Комитета РФ но земельным ресурсам от 18 февраля 1994 года № 18 [14] ; Инструкция по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России от 25 мая 1994 года № 160
Законодательно установлено, что впредь до принятия Основ земельного законодательства Российской Федерации, граждане, должностные и юридические лица подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке'1, также статья 84 Закона РСФСР “Об охране природной среды” указывает на административный порядок наложения мер (в частности, штрафа) административной ответственности за экологические правонарушения. В вышеназванных нормативных актах определены органы, правомочные в соответствии со своей компетенцией в административном порядке осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в исследуемой области. Это: органы Государственного земельного комитета РФ, Министерства природных ресурсов РФ , Государственного комитета РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике”, Государственного комитета РФ но охране окружающей среды . Вышеназванные акты содержат перечень нарушений земельного законодательства, за которое налагаются штрафные санкции.
По общему правилу, вытекающему из приведённых Инструкций, проверку правовых оснований для привлечения к административной ответственности производят комиссии по контролю за использованием и охраной земель, создаваемые председателями соответствующих органов исполнительной власти в данной сфере, деятельности. По факту выявленного нарушения земельного законодательства составляется должностными лицами и инспекторами названных органов протокол с соблюдением правил, установленных статьёй 235 КоАП в трёх экземплярах: один в 3-х дневный срок направляется в вышеназванную комиссию соответствующего органа исполнительной власти; второй вручается правонарушителю; а третий хранится у инспектора, составившего протокол. Дела об указанных нарушениях рассматриваются комиссиями, а также руководителями и заместителями названных органов. В Инструкциях согласно статье 257 КоАП установлен срок рассмотрения дела о нарушении земельного законодательства - 15 дневный срок со дня получения протокола о нарушении. Достаточно полно в исследуемых документах урегулированы все важнейшие процессуальные элементы юрисдикционного производства в дополнение к КоАП. В частности, в упомянутой Инструкции от 18 февраля 1994 года весьма чётко определяется правовое положение эксперта; статус комиссии, правомочной рассматривать дело при наличии 2/3 её состава, но не менее трёх человек (а также: порядок принятия постановления простым большинством голосов членов комиссии. В случае несогласия члена комиссии с принятым решением, последний письменно излагает своё особое мнение, которое приобщается к материалам дела. Постановление комиссии подписывается председательствующим на заседании и секретарём). Порядок обжалования по исследуемой категории дел весьма своеобразен: постановление может быть обжаловано лицом, в отношении которого вынесено, потерпевшим, а также опротестовано прокурором в 10-дневный срок со дня вынесе ния в вышестоящий орган исполнительной власти (вышестоящему должностному лицу) либо в районный (городской) суд в порядке, установленном КоАП. Если же жалобщиком является юридическое лицо либо другая сторона (нарушитель или потерпевший) - юридическое лицо, постановление может быть обжаловано в арбитражный суд. Механизма применения норм Арбитражно-процессуального кодекса по данному вопросу пока нет. Основание и порядок обращения с жалобами в названный судебный орган законом не регламентированы, а Инструкция от 18 февраля 1994 года (п.4.1.), упоминая об обжаловании, ссылается па статью 22Арбитражно-процессу-алыюго кодекса. Арбитражно-процессуальная практика рассматривает такие жалобы по аналогии с исками о признании недействительными и несоответствующими законодательству актов государственных и иных органов, которые нарушают охраняемые законом права и интересы организаций и граждан-предпринимателей 1. К примеру, товарищество с ограниченной ответственностью “Пермтранстазстрой” обратилось в Пермский областной арбитражный суд с иском о признании недействительными протокола и постановления комиссии по контролю за использованием и охраной земель комитета по земельным ресурсам и землеустройству Пермского района от 3 ноября 1994 года № 24 о наложении на товарищество штрафа за самовольное занятие земельного участка, уничтожение плодородного слоя почвы и межевых знаков. Определением от 13 апреля 1995 года арбитражный суд прекратил производство по делу, сославшись на неподведом-ствснность данного спора арбитражному суду в связи с тем, что ответчик - комитет по земельным ресурсам и землеустройству Пермского района не имеет статуса юридического лица. ’ См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации “О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР “Об охране окружающей природной среды” от 21 октября 1993 года № 22 // ВВАС. 1994. № 3. С. 40-44. В кассационном порядке определение не проверялось. В протесте заместителя Председателя Высшего /Хрбитражного Суда РФ ставился вопрос об отмене определения Пермского областного арбитражного суда и передаче дела в тот же арбиграж-ный суд для рассмотрения по существу. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ посчитал протест в своём постановлении от 20 августа 1995 года № 5416/95 подлежащим удовлетворению но следующим основаниям. Согласно пункту 3 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной-земель в Российской Федерации (утверждённого постановлением Правительства РФ от 23 декабря 1993 года № 1362, принятым в соответствии с Земельным кодексом РФ и Указами Президента РФ от 27 октября № 176 и от 16 декабря 1993 года № 2162) Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству районов и городов являются специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими госземконтроль. В пункте 18 данного Положения установлено, что взыскание штрафов с юридических лиц, привлечённых к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, производится в бесспорном порядке на основании постановлений должностных лиц или комиссий органов, осуществляющих госземконтроль. В рассматриваемом случае истец подвергнут штрафу на основании постановления специально созданной комиссии по контролю за использованием и охраной земель комитета но земельным ресурсам и землеустройству Пермского района. В соответствии со статьёй И Гражданского кодекса РФ решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд, если оно нарушает гражданские нрава юридического лица или гражданина. Следовательно, ТОО “Пермт-рамгазстрой” правомерно обратилось в арбитражный суд, избрав в качестве способа защиты своих прав признание недействительным административного акта, которым, по мнению товарищества, нарушены его имущественные права. Статья 22 Арбитражно-процессуального кодекса РФ (1992 года) такие споры относила к подведомственности арбитражных судов. Согласно статье 29 Кодекса (АНК РФ 1992 года) ответчиками в арбитражном процессе являются организации - юридические лица и граждане-предприниматели, а в случаях, установленных законодательными актами. - органы государственной власти и управления, а также организации, нс я в л я ю 1 ц и еся к) р и д и ч сс к ими л и ца м и. Действующий Арбитраж но-процессуальный кодекс РФ (1995 года) также предусматривает возможность предъявления исков о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законодательству и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. В случаях, установленных законодательством, арбитражному суду подведомственны дела с участием образований, не являющихся юридическими лицами. Анализируемый спор вытекает из административных, а не гражданских правоотношений, поэтому необоснованна ссылка арбитражного суда на то, что районный комитет по земельным ресурсам и землеустройству может участвовать в деле только при наличии у него статуса юридического лица. При таких обстоятельствах Высший Арбитражный Суд посчитал спор подлежащим рассмотрению по существу заявленных требований. И, наконец, ряд особенностей порядка исполнения постановлений по делам о нарушении земельного законодательства: • при неуплате штрафа в срок, установленный статьёй 285 КоАП (15 дней), последний может взыскиваться только в судебном порядке. И опять мы наблюдаем ту же тенденцию в законодательстве, что органы исполнительной власти для принудительного взыскания административных санкций (в частности. штрафа) обязаны обращаться в соответствующие судебные органы с иском о взыскании уже наложенной санкции. Что по нашему мнению является не вполне соотносимым с традиционно сложившейся стадийностью (четырёхзвепьевой) административно-юрисдикционного производства; Законодательными и иными правовыми актами предусмотрены основания применения административных взысканий за нарушение санитарных правил, в частности: Закон РСФСР от 19 апреля 1991 года “О санитарно-эпидеми- ’ // РГ. 24 ноября 1998. ?логическом благополучии населения” (пункт 3 статьи 29) Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года “Об охране окружающей природной среды” (пункт 1 статьи 84) [15] ; Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 года “Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы”
Полномочия на наложение административных взысканий в виде предупреждения и штрафа по вышеназванным актам предоставлены органам санитарно-эпидемиологического надзора РФ в соответствии с Положением о Государственно-эпидемиологической службе РФ , Указом Президента РФ от 14 августа 1996 года. Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ упразднён, а его функции переданы Минздраву России . В систему Государственной санитарно-эпидемиологической службы входят соответствующие структурные подразделения санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава России, центры Госсан надзора субъектов Российской Федерации и иные учреждения, организации, а также предприятия по производству медицинских иммунобиологических препаратов. В 1994 году при Правительстве РФ и субъектах Российской Федерации созданы санитарно-противоэпидемические комиссии .
Процедура применения административных взысканий органами санитарно-эпидемиологического надзора регламентируется КоАП и “Инструкцией о порядке привлечения должностных лиц, граждан к административной ответственности и наложения штрафов на юридических лиц за санитарные правонарушения”, утверждённая приказом Госкомсанэпиднадзо-
pa от 7 июля 1993 года № 61 1. Кроме того, там достаточно чётко урегулировано процедурно-правовое положение эксперта. Гак. в пункте 3.1 I “Инструкции..." определены условия и порядок привлечения эксперта, обязанности и нрава последнего. В соответствии с пунктом 3.12 “Инструкции..." возмещение расходов и выплата вознаграждения экспертам производится согласно статье 2.54 КоАП н Инструкции о порядке и размерах возмещения расходов и выплаты вознаграждения лицам в связи с их вызовом в органы дознания, предварительного следствия, прокуратуру или в суд. установленной постановлением Совета Министров РСФСР от И июля 1990 года № 245 в редакции постановления Совета Министров- Правительства РФ от 2 марта 1993 года № 187. За экспертом сохраняется его средний заработок по месту его работы за всё время. затраченное им в связи с вызовом. Экспертам за проведение экспертиз устанавливается вознаграждение. Также детально определён процсссуально-правовой статус адвоката и иных лиц. участвующих в деле, а все стадии административно-юрисдикционного производства урегулированы чётко, полно, обстоятельно. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в своих постановлениях, в частности “О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 21 октября 1993 года № 22. установил рекомендации но арбитражной практике, на что также обращалось внимание в юридической литературе [16] . Административные взыскания и порядок их наложения в области строительства регламентируются следующим блоком правовых актов.
Во-первых, это- Закон РФ “Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства" от 17 декабря 1992 который впервые на законодательном уровне назвал предприятия (независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, выполняющие проектные, строительно-монтажные работы, производящие строительные материалы, конструкции и изделия, являющиеся заказчиком в строительстве или совмещающие функции заказчика и подрядчика) субъектами административной ответственности, а также впервые установил взыскание штрафа с расчётного счёта предприятия в бесспорном порядке по истечении десятидневного срока со дня вынесения постановления о наложении штрафной санкции административно-правового характера. За повторное в течение года совершение однородного правонарушения органы Государственного архитектурно-строительного надзора РФ в соответствии со статьёй 2 названного Закона останавливают действие лицензии на осуществление строительной деятельности сроком до трёх месяцев. 11орядок применения административных взысканий за правонарушения в названной области (строительство объектов без соответствующего разрешения; нарушение строительных норм и правил, в том числе и при производстве строительных материалов; уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний органов Государственного архитектурного надзора РФ; осуществление строительной деятельности без лицензии; нарушение правил приёмки объекта в эксплуатацию) регламентируются КоАП и “Положением о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства”. утверждённым постановлением Правительства РФ от 27 июля 1993 года № 729 [17] . Несмотря на весьма полную регламентацию ряда процессуально-правовых элементов производства по делам об административных правонарушений в
области строительства, нельзя не обратить внимание на серьёзные недочёты анализируемого Положения, утверждённого 27 июня 1993 года № 729. В частности, в нём, как бы, отсутствуют первая стадия административно-юрисдикционного производства - стадия возбуждения дел в соответствующей области, хотя в пункте 6 Положения и говорится, что “основанием для рассмотрения дела является протокол о правонарушении в области строительства, составленный по форме согласно приложению № 1”. Не установлены сроки, круг субъектов, правомочных составлять протокол и тем самым возбуждать административно-юрисдикционное производство, стадия обжалования нуждается в серьезной корректировке в соответствии с законодательными нормами и постановлениями Конституционного Суда РФ. В Положении от 27 июня 1993 года определена специфика исполнения постановлений, вынесенных органами Госархст-ройнадзора, которые в соответствии с Указом Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 22 сентября 1998 года № 1142 1 являются органами по контролю и надзору в системе Государственного комитета РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике [18] . В соответствии с названным Положением (н. 15,16) вступившее в законную силу постановление о наложении штрафа должно представляться в соответствующую налоговую инстанцию по месту совершения правонарушения органом Госархст-рой надзора, вынесшим постановление. Государственная налоговая инспекция по району, городу (без районного деления), району в городе в 5-дневный срок производит взыскание штрафа в доход соответствующих бюджетов, на счета органов Го-сархстройнадзора и текущий счёт внебюджетных средств Госстроя России в размерах, установленных в постановлении. По
истечении квартала Государственная налоговая инспекция в недельный срок в письменной форме сообщает в городскую (районную) инспекцию Госархстройнадзора о взысканных в истекший квартал средств с указанием бюджетов и счетов, на которые они перечислены. В целях упорядочения расходования части сумм штрафов. налагаемых за правонарушения в области строительства и поступающих на счета органов государственного архитектурно-строительного надзора РФ. Правительство РФ утвердило 6 сентября 1995 года своим постановлением № 891 “Положение об использовании части сумм штрафов, налагаемых за правонарушения в области строительства, на развитие материально-технической и социальной базы органов государственного архитектурно-строительного надзора Российской Федерации” 1. Также следует назвать в качестве правового основания Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 года [19] , устанавливающий в статье 66 составы административных деликтов в области градостроительства, а в соответствии с законодательством об административных правонарушениях определяющий круг субъектов, правомочных применять меры административной ответственности и порядок зачисления штрафных сумм. Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 66 указанного кодекса “штрафы за нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительстве налагаются должностными лицами органов архитектуры и градостроительства или комиссиями, созданными соответствующими органами архитектуры и градостроительства, в пределах их компетенции, а также комиссиями, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, либо органами местного самоуправления. Целый блок нормативных актов регламентирует процедуру применения административных взысканий за нарушения
антимонопольного законодательства, прав потребителей и обязательных требований государственных стандартов. Законом РФ “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” от 22 марта 1991 года ’ установлена административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства. Субъектами административной ответственности за нарушение в названной сфере могут быть: коммерческие и некоммерческие организации, граждане, должностные лица. Процедура наложения административных взысканий в отношении последних осуществляется в соответствии с КоАП, а порядок применения штрафа в отношении хозяйствующих субъектов регламентирован "Правилами рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства”, утверждёнными приказом Государственного комитета РФ но антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур [20] от 12 мая 1994 года № 53 Законом РФ "О защите прав потребителей” от 7 февраля 1992 Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии и его территориальные органы правомочны применять
административные взыскания за нарушения прав потребителей, обязательных требований государственных стандартов в соответствии со следующими правовыми основаниями. Это: Закон РФ “О стандартизации” от 10 июня 1993 года (статья 14) *, “Правила выдачи предписаний и применения штрафов органами Госстандарта России за нарушение требований по безопасности и правил сертификации (работ, услуг)”, утверждённые приказом Комитета РФ по стандартизации, метрологии и сертификации от 24 февраля 1993 года № 50 2; Законом РФ “О сертификации продукции и услуг” от 10 июня 1993 года 3 определены правила сертификации; “Порядок выдачи предписаний и применения штрафов Госстандартом России при проведении государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов” 4, утверждён приказом Комитета РФ по стандартизации, метрологии и сертификации от 27 июня 1994 года № 112, согласован с министерством финансов РФ и Центральным банком России; Закон РФ “Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчётности" от 13 мая 1992 5; Положение о порядке выдачи предписаний о наложении штрафов Госстандартом России за нарушение обязательных требований государственных стандартов и правил обязательной сертификации, утверждённое постановлением Госстандарта России от 2 сентября 1997 года № 293. Ныне действующее министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и государственные инспекции по торговле и качеству товаров и защите прав потребителей при ныне действующем министерстве торговле РФ, а также на его территориальные органы возлагается обязанность по наложению административных взысканий за нарушение прав потребителей в соответствии с нижеследующими нормативны- ' // СЗ РФ. 1998. № 39. Ст. 4886. ми актами: Федеральный закон “О рекламе" от 18 июля 1995 года *; Порядок рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе", утверждён приказом ГКЛ11 РФ от 13 ноября 1995 года № 147 2; Положение о Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей комитета Российской Федерации по торговле", утверждённое постановлением СМ-Правительства РФ от 27 мая 1993 года № 501 3; Положение о порядке выдачи предписаний ГКАП России и его территориальными управлениями по вопросам нарушения законодательства о защите прав потребителей", утверждённое приказом ГКАП России от 24 августа 1992 года № 185 4; Положение о порядке наложения штрафов на хозяйствующие субъекты за уклонение от исполнения или неисполнение предписаний ГКАП России (территориальных управлений) о прекращении нарушений прав потребителей”, утверждённое приказом ГКАП Росси от 23 апреля 1993 года № 51 Рассматриваемый блок нормативных актов имеет ряд особенностей порядка применения административных взысканий. В частности, по срокам возбуждения административно-юрисдикционного производства - 1 месяц с момента посту плен ня заявления, а при необходимости истребования и получения дополнительных необходимых документов возможна пролонгация рассмотрения до трёх месяцев с момента поступления заявления, о чём письменно уведомляется заявитель. При установлении по представленным документам признаков рассматриваемого нарушения руководитель соответствующего органа исполнительной власти своим приказом правомочен создать комиссию для рассмотрения конкретного дела. В 5-дневный срок председатель данной комиссии выносит определение о возбуждении дела. Эта же комиссия в 3- месячный срок с момента вынесения определения о возбуждении ’ И СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2864.
И ВВС РФ. 1993. № 26. Ст. 966
И САПП РФ. 1993. № 23. Ст. 2112.
дела уполномочена рассматривать по существу деликт, чем явно нарушается презумпция разделения органов привлекающих к ответственности и разрешающих вопрос о виновности. При уважительных причинах названная комиссия полномочна продлить рассмотрение дела па срок до шести месяцев, исчисляемый с момента истечения установленного 3-месячного срока.
Также особенностью рассматриваемого порядка является и то обстоятельство, что постановления подлежат направлению нарушителю в 5-дневный срок со дня их вынесения. Штраф, налагаемый в соответствии с рассматриваемой процедурой. может взыскиваться с хозяйствующих субъектов в безакцептном порядке в 30-дневный срок со дня вынесения постановления. Специфичен и срок обжалования решений и предписаний - шесть месяцев со дня вынесения названных документов, исключением служат требования, на которые пековая давность нс распространяется.
Процедура наложения административных взысканий за нарушения на транспорте весьма специфична и осуществляется Российской транспортной инспекцией Министерства транспорта РФ (за нарушения правил лицензируемой деятельности па транспорте) и Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Росси йской Федерации.
При рассмотрении дел в названной сфере применяются правила, установленные КоАП, а также в дополнение с учётом специфики дел и такими актами, как: “ Инструкция по организации в органах Российской транспортной инспекции производства по делам об административных правонарушениях”, утверждённая приказом Министерства транспорта РФ от 26 апреля 1993 года № 28 1; “Инструкция по организации в органах внутренних дел производства но делам об административных нарушениях правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного
' // БНА РФ. 1993. № 10. С. 26 33.
движения”, утверждённая приказом МВД РФ от 23 марта 1993 № 130 “Положение о государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации”, утверждённая Указом Президента РФ от 15 июня 1998 № 711 [21] ; а также Приказ МВД России от 1 июня 1998 года № 329 “О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России".
Существуют также подзаконные акты, в которых нормы КоАП уточняются и конкретизируются. Например, в статье 157-3 КоАП установлена административная ответственность за осуществление подлежащей лицензированию деятельности на транспорте без специального разрешения (лицензии), нарушение условий, предусмотренных в лицензии.
В “Инструкции по организации в органах Российской транспортной инспекции производства по делам об административных правонарушениях”, утверждённой приказом Министерства транспорта РФ от 26 апреля 1993 года № 28 , конкретизируются понятия: “повторности”, имеющие место в части 3 статьи 157-3; “приостановление действия специального разрешения (лицензии)”, а также комментируется производство по делам об административном правонарушении, предусмотренном названной статьёй КоАП.
Также Законом РФ от 1 июля 1993 года “О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю” в числе других мер предусмотрена административная ответственность за нарушение государственной дисциплины цен. В связи с чем КоАП в числе других статей был дополнен статьями 146-6 (Нарушение государственной дисциплины цен) и 224-8 (Органы Государственной инспекции по контролю за ценами). В письме Комитета РФ по поли-
тике цен от 19 октября 1993 года № 01-17/1294-23, зарегистрированном Министерством юстиции РФ 22 октября 1993 года регистрационный номер 369 1, уточняется понятие “иное нарушение государственной дисциплины”, предусмотренное в статье 146-6 КоАП. Так, согласно пункту 1 названного документа "... иное нарушение государственной дисциплины цен” -нарушения, предусмотренные в пункте 1.4 Порядка применения экологических санкций за нарушение государственной дисциплины цен, утверждённого Роскомцен, Минфином РФ и Госналогслужбой РФ от 1 декабря 1992 года № 01-17/030-23. № 112 и № ВЗ-6-05/410” [22] . Далее в анализируемом “Письме...” (и. 5-10) также комментируется производство рассмотрения дел о нарушении государственной дисциплины, предусмотренное соответствующими статьями КоЛП. “Инструкцией о порядке направления граждан па освидетельствование для установления состояния опьянения и проведения освидетельствования", утверждённой 29 июня 1983 года МВД СССР, Минздравом СССР, Минюстом СССР конкретизируется статья 245 КоАП, в которой говорится, что лица, которые управляют транспортными средствами и в отношении которых есть достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, могут быть направлены на освидетельствование на состояние опьянения в установленном порядке. Итак, рассмотрев правовые основания, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, можно сделать следующие выводы. 1. В отличие от производства, регулируемого КоАПом, порядок применения административных взысканий в отношении хозяйствующих субъектов имеет свою специфику, заключающиеся в том, что процедура реализации административной ответственности названными субъектами устанавливается и регламентируется специальными нормативными актами.
Обилие актов, различие в правовой регламентации ряда важнейших процессуальных аспектов (сроков расою трения дел. привлечения к ответственности и т.п.) ведёт к разнобою и противоречиям в правоприменении, что по способствует более полной реализации констп гуциопных гарантии зашиты и охраны нрав и законных интересов как индивидуальных. iai. и коллективных субьектов. Хотелось бы отмстить, что. пожалуй, из в<ех видов административно-юрисдикционных производств наибольшее внимание в юридической литературе было уделено производству по делам об административных правонарушениях. Иго рассматривают в юридической пауке как деятельность уполномоченных субьектов по применению административных взысканий и совокупность возникающих при этом отношений, урегулированных нормами административного нрава. Принимая во внимание вышеизложенное, а также с учётом проведённого нами анализа понятий: “производство", "административное производство”, “административно-юрисдикционное производство" хотелось бы обозначи ть следующее определение paccxiai-ривасмого производства. Производство по делам об административных правонарушениях - вид административно-юрисдикционного процесса, который следует рассматривать как часть административно-юрисдикционного процесса, обладающего всеми признаками последнего, несущую в себе различную смысловую и правовую нагрузку а) отличную от других (специфичную) процедуру рассмотрения дел по наложению административных взысканий; б) каждая стадия этого производства завершается принятием по делу соответствующего акта, несходного с актами, принимаемыми в других производствах; в) определённые отношения, охраняемые данным производством, урегулированные административным правом, обособленность и завершённость которых обеспечивается с момента возникновения юридического (административного) спора и до его разрешения. Анализ вышеизложенного позволяет заключить, что производство по делам об административных правонарушениях должно быть: единым для коллективных и индивидуальных субъектов, установленным на федеральном уровне; целесообразнее его включить в КоАП РФ; способствовать расширению процессуальных гарантий защиты прав и свобод гражданина. 2. Взаимосвязь производства по делам об административных правонарушениях с иными производствами (гражданским, арбитражным, уголовным, дисциплинарным и исполнительным) Рассматриваемое производство весьма тесно связано с гражданским судопроизводством. Но необходимо различать две правовые ситуации: первую, когда судья единолично в соответствии со статьями 202 и 202-1 КоАП за административное правонарушение налагает административные взыскания в виде штрафа, исправительных работ или ареста; и вторую, когда судья единолично рассматривает дела по жалобам согласно пунктам 1,2,3 статьи 267 КоАП, но по правилам, предусмотренным главой 24 (статьи 236-239) ГПК. Мы считаем, что рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений, это специфическая форма судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Расширение судебного контроля - важнейшее условие построения правового государства, поэтому-то законодатель закрепляет право на судебное обжалование в определённых случаях действий должностных лиц и административных органов. Производство по делам, связанным с судебным обжалованием административных взысканий в виде штрафов, не предусматривалось в ГПК 1923 года и было урегулировано в ГПК РСФСР 1964 года. Процедура судебного обжалования постановлений о взыскании административного штрафа закреплялась в Указе Президиума Верховного Совета СССР “О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке” от 21 июня 1961 года 1 и в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР “О дальнейшем ограничении штрафов, налагаемых в административном порядке” от 3 марта 1962 года [23] (статьи 21-25). Следует отметить, что существует ряд работ, посвящённых исследованию юридической природы данного вида гражданского судопроизводства и его места в системе гражданского процесса Судопроизводство по жалобам на действия государственных органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать материалы об административных правонарушениях и применять административные взыскания, состоит в следующем. В соответствии со статьёй 263 КоАП в течение трёх дней с момента вынесения постановления его копия вручается или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе. В течение десяти дней со дня вручения гражданам и должностным лицам постановления об административном взыскании последние вправе обжаловать названный документ в суд. Пленум Верховного Суда РСФСР в постановлении № 10 от 14 апреля 1998 года (пункты 3,5) “О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданс
кого судопроизводства жалоб на постановления но делам об административных правонарушениях” (в редакции постановления Пленума № 11 от 21 декабря 1993 года) 1 указал судам на недопустимость отказа в возбуждении дела в суде по мотивам пропуска срока на подачу жалобы, истечения сроков наложения взыскания, исполнения постановления. В случае пропуска десятидневного срока обращения в суд но уважительной причине он может быть восстановлен судом по заявлению лица, в отношении которого вынесено постановление. Жалоба должна подаваться в соответствии с требованиями статьи 126 ГПК и согласно статье 270 КоАП её подача в установленный срок приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания. Суд рассматривает жалобу в десятидневный срок - это весьма небольшой, так называемый сокращенный срок (часть 4 статьи 99 ГПК). Также законодатель предусматривает возможность рассмотрения дела в отсутствие надлежащим образом извещённых заявителя и должностного лица либо представителя органа, вынесшего постановление о наложении административного взыскания. Сущность судебного решения по рассматриваемым делам раскрыта в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда РСФСР № 4 от 14 апреля 1988 года, где разъясняется, что судам следует тщательно исследовать обстоятельства, относящиеся к административному правонарушению, так и к личности субъекта, его совершившего. Суд в процессе рассмотрения обязан установить следующее: произведено ли административное взыскание на основании действующего закона и управомоченным на то органом или должностным лицом; соблюдён ли установленный порядок привлечения к административной ответственности; совершило ли лицо, подвергнутое взысканию, правонарушение и виновно ли оно (либо бремя доказывания лежит на субъекте, привлекающем к ответственности); учтены .in при наложении взыскания характер совершённого правонарушения. личность нарушителя, степень его вины, семейное и имущественное положение, не истекли ли сроки давности для наложения взыскания. В полномочии суда принять в соответствии с требованиями законности и обоснованности одно из таких решений, как: а) признав административный акт законным и обоснованным, оставить его без изменения, а жалобу без удовлетворения: б) признав административный акт незаконным, отменить его и направи ть дело на новое рассмотрение; в) отменить административный акт и прекратить дело об административном правонарушении; г) изменить меру взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности за административное правонарушение с те, чтобы взыскание было усилено. В случае установления того обстоятельства, что административный акт вынесен нскомпетеитным субъектом, такое постановление отменяется, а дело направляется по подведомственности. Таким образом, судебный орган, разрешая административно-правовой спор в случае обжалования действий административного органа, оказывает воздействие на органы исполнительной власти, признавая административные акты последнего незаконными и необоснованными или наоборот (законными и обоснованными). В связи с чем ставится вопрос: прекращается ли административный процесс обжалованием в суд постановления о привлечении к административной ответственности или же это является продолжением админ ист pa r и в н о го 11 ро i iccca? Мы считаем, что рассмотрение в суде жалобы гражданина на действия органов исподпитслыюй власти не является продолжением административного процесса, ибо административный процесс на время обжалования приостанавливается. Обжалование постановлений о наложении взысканий в суд нс является стадией административного процесса, оно не входит в область административно-процессуальных правоотношений. Если суд удовлетворит жалобу гражданина, то исполнительное производство не производится, а административный процесс завершается. При отказе в удовлетворении жалобы и вступлении решения в законную силу наступает стадия исполнения постановления, на которой административный нро-i iecc возоб но вл я е гея. В юридической науке весьма распространено мнение о том. что иском можно защищать субъективные права, возникающие не только из гражданских (в широком смысле слова), по и из административных правоотношений, поскольку и в том и другом случаях возникает одна и та же конфликтная ситуация. именуемая спором о праве. Действующее законодательство не определяет понятия "спор о праве", а в юридической литературе мнения но данному вопросу неоднозначны. Одни учёные рассматривают данное понятие как определённое (особое), повое состояние существующих материальных правоотношений, в котором оказывается субъективное право после его нарушения (М.А. Викут). Другие авторы считают, что спор о праве не может раскрываться только в рамках материального права. Его нельзя отрывать от процессуалыюй формы, а для того, чтобы спор о праве стал являться реальной действительностью, разногласия, несоответствие во мнениях сторон должны проявляться в определённых действиях. И тем самым они спор о нраве не отделяют от процесса его урегулирования (/(.М. Чем от и др.). Действующее законодательство подчёркивает, что понятие “спор" следует использовать для обозначения разногласий между субъектами определённых материальных правоотношений. хотя неправильно названные разногласия сводить к материальным нравам и обязанностям. Они вообще могут не существовать, хотя спор о праве как разногласие сторон может реально иметь место. Так, для предъявления иска не нужно. чтобы па стороне истца было действителыюе материальное право, достаточно, если он утверждает, что такое право у него имеется и требует установления защиты его, а суд обязан разобраться, если у последнего конкретное право, подлежит ли оно установлению и охране. Таким образом, мы солидарны с авторами, которые определяют, что спор о праве - конфликт, разногласие по поводу прав и обязанностей сторон, вытекающее из определённого материального правоотношения. В зависимости от правовой регламентации следует отметить, что с одной стороны, возможно предъявление иска без наличности материального права, а с другой - возможен противоположный процесс, то есть, отсутствие права па иск при наличности материального права. В связи с чем мы разделяем мнение учёных, которые признают самостоятельность права на иск и материальное право, отмечая как связь названных явлений, так и самостоятельность 1. Утверждения в юридической литературе о том, что в делах, возникающих из административно-правовых отношений, не разрешается спор о праве, а суд здесь лишь проверяет законность и обоснованность действий органов государственного управления представляется неубедительными. В последнее время не вызывает у большинства учёных сомнения в наличии спора о праве в делах, возникающих из административноправовых отношений. Анализ статистических данных свидетельствует об увеличении количества разрешённых споров в судебных органах. Так, количество разрешённых споров в первом полугодии 1999 года арбитражными судами РФ увеличилось на 35,2 %, а споры, возникающие из административных правоотношений, - на 90,1 %, в основном это споры с участием налоговых органов 88 %. Как свидетельствуют статистические данные организационно-контрольного управления Высшего Арбитражного Суда РФ [24] , споры, связанные с применением налогового законодательства, возросли почти в три раза. Причиной резкого увеличения налоговых дел, думается, могло явиться введение в действие с 1 января 1999 года
Налогового кодекса РФ, предусматривающего срок давности взыскания налоговых санкций (три месяца со дня обнаружения налогового правонарушения и составления соответствующего акта). Обобщённая практика арбитражных судов РФ свидетельствует, что за первое полугодие 1999 года поступило 37982 исковых заявления о взыскании налоговых санкций, что составляет 13,1 % от всех поступивших на разрешение арбитражных судов дел. Арбитражные суды в вышеназванный период рассмотрели 4475 исков налогоплательщиков о признании актов (решений) налоговых органов недействительными. Наибольшее количество споров (они увеличены в два раза на 129,3 %) в рассматриваемом периоде касается применения законодательства о контрольно-кассовых машинах (первое полугодие 1998 года - 4542; первое полугодие 1999 года 10413). Споры о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов (за исключением актов (решений) налоговых органов) увеличились на 15,8%. Арбитражные суды рассмотрели 1996 1997 1998 1999 Всего дел о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов 9697 12249 увеличение на 26,3% 14481 на 18,2% 16902 на 16,7% В том числе о взыскании с организаций и граждан недоимок и штрафов государственными органами и иными органами, если не предусмотрен бесспорный порядок взыскания 18969 27809 + на 46,6% 38636 81288 + + на 38,9%на 110,4% ’ // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ (в дальнейшем - В ВАС РФ). 1997. № 12; 1998. № 12; 1999. № 12. Аналогичное увеличение рассмотрения дел. вытекающих из административно-правовых отношений, происходит в судах субъектов Российской Федерации, в которых в отличие от районных судов такого рода дела составляют основную массу поступления 590 (из которых 414 дела о признании правовых актов незаконными). Верховный ( уд РФ принял к своему производству в 1998 года 106 дел. из которых 73 о признании правовых актов незаконными. 27 жалобы па неправомерные решения коллегиальных органов власти, управления и общественных организаций, ущемляющих права граждан. В последние три года наблюдается тенденция снижения общего числа рассмотрения районными судами административных дел 1. Такие выводы позволяют сделать статистические показатели в сравнительном аспекте 1998 и 1997 годов: уменьшается количество лиц. привлеченных к судебной ответственности по статье 158 КоАП (о мелком хулиганстве), с 555 до 528 тысяч человек; таможенные деликты, рассматриваемые судами, снизились с 37 до 22; уменьшилось число лиц. подвергнутых судами административным взысканиям, с 871 до 850 тысяч (на 2.7 %). В то же время увеличилось количество дел о правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена местными нормативными актами, с 43.9 до 57.5 тысяч (на 31,0 %); также увеличилось применение административного ареста с 51,9 до 52.7 %, исправительных работ с 2.3 до 2.5 % [25] . Итак, из рассмотренного видно, что дела, вытекающие из административных правоотношений, являются предметом судебного рассмотрения, и наметилась тенденция наращивания демократических способов защиты нрав граждан, что способствует расширению судебного рассмотрения административных деликтов. В процессуальной литературе достаточно распространено мнение о том, что производство по делам, возникающим из
административных правоотношений, представляет собой особую разновидность искового производства. Во-первых, в судах спор о праве всегда рассматривается но правилам искового производства. Во-вторых, между жалобами, подаваемыми па действия административных органов и должностных лиц. и исковыми заявлениями пет принципиальных различий. В-третьих, гражданин просит защитить своё нарушенное субъективное право, он не согласен с административным актом и требует признания его незаконным, то есть, налицо спор о праве между двумя заинтересованными сторонами. В-четвёртых, следует отмстить, что правовое положение субъектов материального права не оказывает существенного влияния и не влечёт неравенства сторон при разбирательстве этих дел в суде. Дискуссионным остаётся в настоящий период вопрос о правовой природе иска но делам, возникающим из административно-правовых отношений, какой он: гражданский или административный? По своей сути эти иски схожи, ибо оба представляют обращённое к суду требование о защите нарушенного права и охраняемого законом интереса, хотя административный иск имеет особенности. Итак, на основании вышеизложенного следует заключить следующее. Также аналогичным образом взаимодействует исследуемое ад мин и страт и в п о - ю р и сд и к ц и о н 11 ое 11 ро и з водст вое арбитраж -ным процессом, но в отличие от гражданского судопроизводства арбитражные суды компетентны рассматривать споры, возникающие из административных правоотношений между коллективными субъектами и иными субъектами предпринимательства. В соответствии со статьёй! 4 Арбитражно-процессуального кодекса РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых нрав и законных интересов в порядке, установленном названным кодексом. Отказ от права на обращение в суд признаётся недействительным. С принятием искового заявления в арбитражном суде: на действия органов исполнительной власти или, наоборот, государственных органов о взыскании штрафных санкций производство по делам об админи-с г р а т и в н ы х п ра в о н а р у ш е н и я х п р и о с та н а в л и вает ся. Разбирательство спора происходит в порядке арбитражного судопро из водства. Взаимосвязь исполнительною производства и производства по делам об административных правонарушениях заключается в следующем. Динамично развивающаяся правовая база исполнительного производства в Российской Федерации позволяет нам рассматривать исполнительное производство как ’ // СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270. вид административно-юрисдикционного производства со всеми признаками, присущими последнему. Следовательно, исполнительное производство как вид административно-юрисдикционного производства представляет собой деятельность по исполнению актов с применением мер принуждения вообще и административных взысканий в частности. В связи с чем. думается, что завершающую стадию производства по делам об административных правонарушениях (исполнительную) логичнее вывести из последнего производства, а аккумулировать в исполнительное производство, где отсутствует спор о нраве, а решается вопрос о быстром и эффективном исполнении предписаний, закреплённых во вступившем в законодательную силу правоприменительном акте. Производство по делам об административных правонарушениях взаимосвязано с уголовным процессом по объектам посягательства. Прокурор, следователь, орган дознания и судья при отсутствии оснований к возбуждению уголовного дела и при наличии в совершённом правонарушении признаков административного проступка выносит мотивированное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и одновременно в соответствии со статьёй 113 УПК РСФСР, 38 КоЛП направляют материалы для их разрешения в административном порядке. Названные статьи закрепляют обязанность органов, вынесших постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, направлять материалы об административном правонарушении тому органу или должностному лицу, в компетенцию которого согласно главе 16 КоЛП о подведомственности, входит рассмотрение дел данной категории. Административное взыскание в данном случае налагается не позднее одного месяца со дня принятия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Следовательно, по факту нарушения, посягающего на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, может возбуждаться уголовное дело, которое блокирует производство по делам об административных право нарушениях или если последнее было возбуждено, то прекращает его. Такое положение даёт основание говорить о специфичном принципе производства но делам об административных правонарушениях - приоритете уголовной ответственности по отношении) к административной ответственности (или о преобладании уголовного закона над административным). Если же при возбуждении уголовного дела в процессе расследования установлено отсутствие состава преступления, но наличие всех признаков административного проступка, то уголовное дела прекращается, и всё возвращается в русло исследуемого административно-юрисдикционного производства. В такой ситуации возникает ряд вопросов, требующих своего урегулирования. К примеру, в процессе возвращения из уголовного рассмотрения в рамки производства по делам об административных правонарушениях законодатель не закрепляет обязательность составления протокола об административном правонарушении. Хотя, как свидетельствует практика, в этом есть необходимость: а) административно-процессуальное законодательство нс содержит запрета для изменения обвинения в административно-юрисдикционном производстве в сторону утяжеления; б) при смене квалификации даже на равноценную но тяжести необходимость в составлении нового протокола очевидна; в) и. наконец, отсутствие протокола при возвращении от уголовного процесса к административно- юрисдикционному лишает субъекта реализовывать своё право на защиту на стадии возбуждения административного расследования, чем нарушает Основной Закон РФ. Дисциплинарное производство в большинстве его разновидностей осуществляется в административно-процессуальных формах, что даёт основание рассматривать его как вид админис гративно-юрисдикцион ною процесса но разбирательству спора. Названное производство и производство по делам об административных правонарушениях - два административноюрисдикционных производства тесным образом между собой взаимосвязаны. Статья 16 КоАП закрепляет в качестве правового основания для возбуждения дисциплинарного производства в отношении военнослужащих, призванных на сборы военнообязанных и лиц рядового и начальствующего состава ОВД совершение последними административного проступка. Протокол об административном правонарушении (и материалы о правонарушении), составленный в соответствии с требованием производства по делам об административных правонарушениях в случаях, указанных в КоАП, направляется командирам (начальникам) воинских подразделений для решения вопросов о наложении дисциплинарных взысканий. Таким образом, установив взаимопроникновение названных административно-юрисдикционных производств нельзя не обратить внимание на значительные черты сходства, что и послужило поводом к появлению новой, мало разработанной доктрины единства теории процесса, ибо по справедливому утверждению профессора В.А. Рязановского наука процесса едина, а отдельные процессы есть лишь отдельные отрасли единой науки процессуального или судебного права 1. Данное воззрение было развито в трудах Н.Н. Розина, И.В. Михайловского [26] . Весьма характерным является позиция русского дореволюционного законодательства. Так, ранее действовавший Закон об административных судах позволял восполнение недостающих норм административного процесса соответствующими нормами гражданского процесса. Профессор Таубер в своих трудах совместно освещал институты уголовного и гражданского процессов
Всё изложенное позволяет говорить о единой науке, о процессуальном праве, о процессе в будущем, а в настоящий период - о взаимопроникновении процессов (административного, уголовного, гражданского, арбитражного).
