Административное судопроизводство
Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия позволяет констатировать надобность законодательного развития такого важнейшего процессуального института. В связи с чем в юридической литературе учёными-административиста-ми подняты проблемы судебной защиты прав и свобод граждан и законных интересов их объединений от неправильных действий и решений государственной администрации и её должностных лиц (Н.Г. Салищева, Д.Н. Бахрах, 10.А. Тихомиров. H.IO. Хаманёва, В.В. Бойцова, Д.Д. Чечот, М.С. Студеникина. М.Я. Масленников, В.В. Скитович и другие).
В настоящий период в России, несмотря на все имеющиеся юридические предпосылки, административное судопроизводство (правосудие) не выделено в самостоятельную ветвь, административные суды не созданы, хотя в юридической литературе обоснованы весьма веские причины их формирования. В России идея административного судопроизводства весьма далека не только от правового, но и от логического завершения. Какую же систему контроля для защиты прав граждан от нарушений со стороны административных органов выберет российский законодатель - административную юстицию или контроль общих судов за административной деятельностью?
На этот вопрос со временем, безусловно, будет найден ответ с учётом многих факторов: российских правовых традиций, материальных и организационных возможностей, уровней гарантированности прав и свобод граждан, имеющихся средств правовой защиты и других. Но если в целом рассматривать государственное регулирование в России, то следует отметить, что все обстоятельства свидетельствуют в пользу создания административных судов в Российской Федерации, так как российская правовая система близка континентальной модели правовых систем, в которых учреждены административные юстиции. Преодоление предубеждений в отношении административной юстиции в нашем государстве - это процесс небыстрый. Гражданско-процессуальная процедура рассмотрения жалоб граждан в суд на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, означает, что законодатель в настоящее время отказался от идеи административной юстиции. Хотя мы абсолютно солидарны со многими учёными - юристами, убеждёнными в перспективности специализированной системы административных судов с определённым кадровым обеспечением и административным судопроизводством.
В специальной литературе часто понятия ‘‘административный процесс", “административная юрисдикция”, ‘‘административная юстиция” и “административное судопроизводство" отождествляются, хотя все они тесно взаимосвязаны, но вместе с тем и неравнозначны.
Анализ всех имеющихся в юридической литературе точек зрения в определении понятия административной юрисдикции (10.К. Осипов, С.С. Алексеев, В.11. Лобзяков, В.А. При-луцкий, А.П. Шергин, В.М. Горшенев, И.М. Погребной, В.О. Лучин, И.М. Зайцев и другие) позволяет рассматривать последнюю как часть исполнительно- распорядительной деятельности исполнительных органов публичной власти (а также: судебных, товарищеских судов, муниципальных органов, Центрального банка, к примеру, по вопросам лишения лицензии) подзаконного, правоприменительного, правоохранительного характера; осуществляемая в рамках таких законодательно закреплённых административно-юрисдикционных производств, как: а) разбирательство споров; б) применение мер административного принуждения; в) деятельность по исполнению государственного принуждения; и выполняющая функции; охранительную, воспитательную, регулятивную.
Чаще всего понятие “административная юрисдикция" в специальной литературе отождествляется с понятием “административный процесс”. Хотя оба этих понятия теснейшим образом взаимосвязаны, они вместе с тем неравнозначны. Юрисдикция - jurisdictio (лат.), образованное от словосочетания jus + dicere - означает “установление нрава”, разрешение конфликта или применение надлежащей властью установленных правил *.
Часто юрисдикция отождествляется с судопроизводством, правосудием. Так, в словаре-справочнике по гражданскому праву юрисдикция определяется как “установленная законом (или иным нормативным актом) совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и разрешать дела о правонарушениях, то есть, оценивать правовые действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям”2.
Слово “юрисдикция” имеет много значений - “подведомственность", подсудность разрешаемых дел ’; полномочия разрешать дела и применять санкции 1 и, наконец, данным термином обозначается система соответствующих юрисдикционных органов.
Несмотря на многозначность термина “юрисдикция" правовая доктрина связывает его с осуществлением определенной деятельности государственных органов. Юрисдикция, ио
’ См.: Перетерский И.С. Всеобщая история государства и права. Часть 1. Древний мир. Выпуск II. Древний Рим. М., 1945. С. 74.
- 7 См.: Гражданское право. Словарь-справочник. М., 1996. С. 573.
- 3 См.: Малая Советская энциклопедия. 2-е издание. М., 1957. С. 414.
- 4 См.: Большая Советская энциклопедия 2-е издание. М., 1957. С. 414. мнению большинства авторов, является самостоятельным видом государственной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной деятельности, которой присуши: состязательная процедура разрешения дела; издание юрисдикционного акта в установленной законом форме и наличие правового спора (правонарушение). С последним признаком далеко не все учёные согласны.
Так, Ю.К. Осипов видит суть юрисдикции во властном разрешении компетентными органами различных правовых вопросов, возникающих в сфере права *. Другие правоведы, в частности С.С. Алексеев, под юрисдикцией понимает “деятельность компетентных органов, управомоченных па рассмотрение юридических дел и на вынесение по ним юридически обязательных решений” -.
Названные авторы широко трактуют понятие юрисдикция, отождествляя её по существу с подведомственностью, то есть, с кругом дел, отнесённых к компетенции соответствующего органа, что не является равнозначным. Отождествлять исследуемое понятие и с понятием “компетенция” тоже нельзя, ибо их этимология различна, да и каждое из этих понятий имеет различное правовое значение
Мы не согласны с точкой зрения авторов, которые считают. что юрисдикционное вмешательство государственных органов ис требуется, пока не возникают правовые конфликты ’. Нам представляется, что юрисдикция - деятельность государственного. подзаконного, правоприменптельного, правоохранительного характера, возникающая при необходимости применения мер государственного принуждения (последнее не ограничивается только правовым спором), носящая состя-
’ См.: Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 26.
- ? Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994. С. 148.
- 3 Общепринято в юридической литературе выделять семь элементов компетенции: задачи, цели, функции, права и обязанности (полномочия), формы и методы.
- 4 См.: Явич Л.В. Общая теория права. Л., 1976. С. 229 и др. зательный характер, заканчивающаяся изданием юрисдикционного акта и выполняющая охранительную, воспитательную и регулятивную функцию
В правовой науке утвердилось мнение о том, что административная юстиция в силу своей понятийной сложности и многогранности, с одной стороны, является видом юрисдикции со всеми присущими последней признаками и функциями, а с другой - составной частью исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления п р и и уд 11 тел ы I о го характера.
Все имеющиеся в юридической литературе точки зрения в определении понятия административной юрисдикции можно сгруппировать на пять видов.
Одни определяют сё как вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающий лишь рассмотрение дел об административных правонарушениях (отдельных видах преступлений) и принятие решения по ним в установленных законом формах и порядке '.
Другие, наоборот, рассматривают административную юрисдикцию так широко, что по сути, отождествляют с правоохранительной деятельностью что по нашему мнению является неверным.
Детальное рассмотрение последнего понятия нс входит в предмет нашего исследования. Мы лишь отметим, что в отношении правоохранительной деятельности высказаны также разные мнения. Хотя все же подавляющее большинство учёных солидарны в том, что правоохранительная деятельность, включая в себя юрисдикционную деятельность, не ограничивается последней, а присоединяет контрольнонадзорную деятельность, оперативно-розыскную, по оказа-
’ См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. С. 45.
2 Широкая аналогичная трактовка высказана В.Н. Кудрявцевым в отношении системы уголовной юстиции. См.: Кудрявцев В.Н. Уголовная юстиция как система // Правовая кибернетика. М., 1973. С. 8.
ник) юридической помощи и зашиты по уголовным делам и другие ’.
В.II. Лобзиков признаёт, что административная юрисдикция, являясь самостоятельным видом правоохранительной деятельности, ограничена сферой исполнительно-распорядительной деятельности правоохранительных органов Безусловно, административная юрисдикция - это, с одной стороны, блок поднормативного регулирования деятельности органов испод нител ыюй власти, а с другой - вид правоприменения, который нуждается в определении своих границ более подробно.
Третья группа авторов рассматривает административную юрисдикцию как часть правоохранительной деятельности по применению норм права компетентными органами (должностными лицами) в сфере исполнительной власти, осуществляемой в рамках следующих законодательно закреплённых административно-юрисдикционных производств: производство но жалобам, производство по делам об административных правонарушениях, согласительное производство 3.
Согласно четвёртому подходу административная юрисдикция проявляется в осуществлении полномочными органами управления (должностными лицами), государствеп-
’ В Российской Федерации в законченном виде единая, согласованная в деятельности система правоохранительных органов отсутствует. В законодательстве нет специально сформулированного понятия “правоохранительные органы". Оно сложилось на практике и применяется в ряде документах ненормативного характера, к примеру, в Федеральной программе Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы, утверждённой Президентом РФ. В настоящий период формирующаяся правоохранительная система, единственной задачей и целью которой служит деятельность по охране закона и права, состоит из более чем двадцати видов организационных структур, как государственного (органы судебной власти, прокуратуры, следствия, Министерства внутренних дел, Государственно-налоговая служба и другие), так и негосударственного (адвокатура, частные нотариальные конторы) характера.
- 2 Лобзиков В.П. Криминологические основы административно-юрисдикционной деятельности. С. 20.
- 3 Аникин С.Б. Проблемы и перспективы административной юрисдикции органов внутренних дел Российской Федерации. Автореферат дисс... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 11.
ио-общественными органами либо органами общественности установленных законом форм административного принуждения к правонарушителям .
Так, В.Г. Розенфельд и В.В. Серёгина иод административной юрисдикцией понимают административно-процессуальную деятельность юрисдикционного характера по разрешению административных споров и применению мер административного принуждения, осуществляемых в России значительным числом специально уполномоченных органов исполнительной власти, отчасти органов местного самоуправления и общественных организаций, их должностных лиц во внесудебном порядке
В Большой Советской энциклопедии иод административной юрисдикцией понимается “право исполнительных и распорядительных органов непосредственно разрешать дела в подведомственной им области управления и применения установленной законом санкции” Составители юридического энциклопедического и юридического словаря, рассматривая административную юрисдикцию в качестве составной части правоохранительной деятельности органов управления, осуществляемой на основании и в исполнении законов, определяют её как “установленную законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке (без обращения в суд)”
1
Всё изложенное позволяет сформулировать следующую позицию (пятую ио счёту) в отношении исследуемого понятия. Административная юрисдикция - часть, в основном, исполнительных органов публичной власти (а также: судебных. товарищеских судов, муниципальных органов. Центрального банка, к примеру, по вопросам лишения лицензии) подзаконного, правоохранительного, правоприменительного характера: осуществляемая в рамках таких законодательно закреплённых административно-юрисдикционных производств, как: а) разбирательство споров; б) применение мер административного принуждения; в) деятельность по исполнению государственного принуждения; и выполняющая функции: охранительную, воспитательную, регулятивную.
Однако то обстоятельство, что юрисдикционная деятельность протекает в процессуальной форме, не даёт основания для отождествления административной юрисдикции с административным процессом. Понятие “административная юрисдикция” значительно уже понятия “административного процесса”, поскольку последний охватывает разрешение всех индивидуальных дел, возникающих в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов управления, то есть, он не ограничивается юрисдикционной деятельностью. Отличие состоит и в том, что административная юрисдикция урегулирована нормами материального административного права, а деятельность но разрешению индивидуальных дел -процессуальными нормами.
Несмотря на многогранность и сложность понятия “административная юрисдикция”, его нельзя отождествлять и с понятием “административно-юрисдикционный процесс”, хотя это имеет место в литературе 1.
В отношении административного процесса следует отметить, что это понятие спорное и неточное.
Так, IO.IL Старилов определяет, что “административный процесс (административная юстиция) - это система судебных (или квазисудебных) органов, которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями (административными исками) органов управления и государственных служащих нарушены права и свободы; при этом граждане должны доказать факт такого нарушения. Иными словами, административная юстиция разрешает споры (конфликты), возникающие в процессе административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, когда гражданин (или другой субъект власти) испытывает на себе неправомерное действие со стороны администрации, и, направляя в административный суд исковое заявление, просит проверить законность совершённых органами управления и их служащими действий, а также принятых административных актов (управленческих решений) 1.
Мы не согласны с отождествлением административно-процессуальной деятельности с административным судопроизводством. Административное судопроизводство - вид судопроизводства, деятельность суда, регулируемая в порядке, установленном нормами административного права. Административное судопроизводство не является частью административно-процессуальной деятельности, которая регламентирует властную деятельность исполнительных органов публичной власти и Банка России, за исключением деятельности, которая регулируется другими отраслями права (бюджетное, законотворческое, уголовно-исполнительное). Думается более правильным признать, что три вида административно-процессуальной деятельности регулируются нормами административного права.
В настоящий период в Российском законодательстве понятия “административная юстиция” и “административное судопроизводство” не совпадают. Административная юстиция - рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти, то есть, правосудие по административным делам, которое отправляется судами: общей юрисдикции, арбитражными и конституционными в порядке соответственно ГПК и АПК РФ, законами о конституционных (уставных) судах.
Административное судопроизводство отличается от административной юстиции по правовой процедуре, которая должна быть административной и иметь в связи с этим свою специфичность. Судьи и мировые судьи в порядке, установленном нормами административного права, являются органами, налагающими (привлекающими к ответственности, мерам административного принуждения и т.п.), а не защищающими.
В настоящий период мы наблюдаем элементы (зачатки) административного судопроизводства, вырастающие из административной юстиции, которые содержатся в весьма разрозненных актах или вообще находятся только в процессуальном становлении. Среди них можно рассмотреть следующие.
В историческом аспекте российское законодательство также предусматривало административное судопроизводство. Так, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР “О безвозмездном изъятии домов, дач и других строений, возведённых или приобретённых гражданами на нетрудовые доходы”1 постановлял, что результаты проверки и заключение комиссии рассматривались соответствующими исполнительными комитетами районного, городского совета народных депутатов трудящихся, который при наличии к тому оснований принимал решение о направлении материалов проверки в районный (городской) народный суд.
В суде собственник строения вправе был знакомиться с материалами проверки, давать объяснения, представлять в подтверждение своих доводов документы и другие доказательства. Судебное разбирательство (рассмотрение) проходило открыто с участием прокурора и представителей общественных организаций. Суд, установив, что дом, дача и другие строения возведены или приобретены на нетрудовые доходы, а также за счёт незаконного использования средств государственных предприятий, учреждений, колхозов и других организаций, был вправе вынести постановление о безвозмездном изъятии этих строений и о передаче их в коммунальный фонд районного городского Совета депутатов трудящихся или иной организации. Данным постановлением суд мог лишить бывшего собственника строения и совместно с ним проживающих лиц права пользования жилой площадью в отчуждаемом доме, дачей и другими строениями. При отсутствии у выселяемых иного жилого помещения им предоставлялось но существующим нормам жилая площадь той организацией, которой передано домовладение.
Аналогичные полномочия были у суда в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 28 сентября 1963 года “О безвозмездном изъятии автомашин у собственников домов, дач и других строений, возведённых или приобретённых на нетрудовые доходы ’.
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 мая 1961 года [1] “Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни” совершеннолетние, трудоспособные граждане, не желающие выполнять важнейшую конституционную обязанность - честно трудиться по своим способностям, уклоняющиеся от общественно полезного труда, извлекающие нетрудо-
вые доходы от эксплуатации земельных участков, автомашин, жилой площади или совершающие иные антиобщественные поступки, позволяющие вести паразитический образ жизни, подвергались по постановлению районного (городского) народного суда выселению в специально отведённые местности на срок от двух до пяти лет с конфискацией имущества, нажитого нетрудовым путём, и обязательным привлечением к труду по месту поселения. Постановление районного (городского) суда о выселении выносилось после того, когда лицо, ведущее паразитический образ жизни. несмотря на предупреждение общественных организаций или государственных органов, в установленный ими срок не встало на путь честной трудовой жизни. Вышеназванное постановление являлось окончательным и обжалованию не подлежало. Также в порядке административного судопроизводства рассматривался вопрос в отношении лечения хронических алкоголиков. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 марта 1974 года “О принудительном лечении и трудовом перевоспитании хронических алкоголиков”
1
// ВВС РСФСР. 1974. № 10. Ст. 287.
Постановление суда приводилось в исполнение органами внутренних дел не позднее десятидневного срока со дня его вынесения. Подготовку и направление материалов, подлежащих рассмотрению в суде, осуществляли органы внутренних дел.
Лица, в отношении которых возбуждалось ходатайство о принудительном лечении и трудовом перевоспитании в случае уклонения от явки на медицинское обследование или в суд, подвергались приводу органами внутренних дел. Суд вправе был продлять срок пребывания лиц в ЛТП в случае уклонения последних от лечения, но не более чем на один год, а также и сокращать при успешном воздействии, но не более чем наполовину. Постановления суда по вышеназванным вопросам являлись окончательными и обжалованию не подлежали.
Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1974 года “Об усилении борьбы с наркоманией” 1 было установлено, что лица, больные наркоманией, обязаны проходить лечение в лечебно-профилактических учреждениях органов здравоохранения. Больные, уклоняющиеся от такого лечения, подлежат направлению по постановлению районного (городского) суда в ЛТП для принудительного лечения на срок от шести месяцев до двух лет.
Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 августа 1972 года “О принудительном лечении и трудовом перевоспитании больных наркоманией” [2] детально регламентировалась процедура административного судопроизводства по вопросу направления в профилакторий указанных лиц. Суд рассматривал названный вопрос в срок не свыше 10 дней по ходатайству общественной организации, коллективов трудящихся, государственных органов при наличии медицинского заключения в открытом судебном заседании с вызовом лица, в отношении которого возбуждено ходатайство, а в необходимых случаях - с участием представителей обществен
ных организаций, коллективов трудящихся или государственных органов, возбудивших это ходатайство. Подготовку и направление материалов, подлежащих рассмотрению в суде, осуществляли органы внутренних дел. Лица, в отношении которых возбуждалось административное судебное разбирательство, в случае уклонения от явки на медицинское обследование или в суд, подвергались приводу органами внутренних дел. Аналогичные были полномочия у судьи и в отношении данной категории больных по поводу продления срока лечения в ЛТП до двух лет и сокращения, но не более чем наполовину. В настоящее время нуждаемость в ЛТП для лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией, не только не снята, но сто-ит весьма остро. Это порождает надобность в принудительном (недобровольном) лечении лиц, которые сами являются больными и представляют большие сложности (проблемы) для окружающих вообще, и близких им в частности. Думается, что есть надобность в разрешении данной проблемы и закреплении вопросов (в частности, процессуального порядка) недобровольного (принудительного) лечения хронических алкоголиков и наркоманов в законодательном акте. К примеру, в Федеральном законе “Об оказании помощи хроническим алкоголикам и наркоманам”. Всё вышеизложенное свидетельствует о том, что российскому законодательству знакомы варианты административного судопроизводства, хотя судебный орган в анализируемом законодательстве больше выступает в роли административного органа, чем органа правосудия: постановление судьи не обжалуется, отсутствуют состязательность и т.п. В настоящий период наметилась тенденция наращивания процессуальных гарантий, при которой, административное правосудие от полномочий административного органа переходит к административному судопроизводству, что способствует развитию последнего. ‘Так, Закон РФ “О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании” от 2 июля 1992 года № 3185-1 (в редакции Федерального закона от 21 июля 1998 года № 117-ФЗ) 1 регламентирует процедуру рассмотрения судьёй вопроса о возможности недобровольной госпитализации лица в психиатрический стационар. В соответствии со статьёй 39 Конституции РФ право на свободу и личную неприкосновенность является неотъемлемым правом человека и может ограничиваться в строго определённых случаях, в частности, когда это необходимо для защиты здоровья. Основной Закон ставит процедуру заключения под стражу и лишение свободы под строгий судебный контроль, в том числе это распространяется и на процедуру недобровольного помещения лица в психиатрический стационар, применение к нему принудительных мер медицинского характера [3] . Вопрос о госпитализации лица в психиатрический стационар находится в подведомственности суда, на территории которого расположено психиатрическое лечебное учреждение, куда помещается лицо. Этим обеспечивается возможность участия в рассмотрении заявления самого гражданина, находящегося на лечении, а, кроме того, наиболее быстрое и полное предоставление всех необходимых материалов для решения вопроса о правомерности нахождения лица в психиатрическом стационаре, то есть, закон установил исключительную подведомственность. С заявлением о госпитализации лица в недобровольном порядке вправе обратиться представитель психиатрического учреждения, в котором находится лицо. Представляется, что с точки зрения целесообразности в качестве представителя психиатрического учреждения должен быть лечащий врач госпи
тализированного в недобровольном порядке лица (либо другой врач-психиатр), так как именно врач сможет квалифицированно изложить судье мотивы заключения комиссии врачей о необходимости недобровольной госпитализации. Таким образом, право обращаться к судье по вопросу необходимости дальнейшего пребывания лица в психиатрическом стационаре принадлежит медицинским работникам, а у других заинтересованных лиц (членов семьи, прокурора, органов государственного управления, выполняющих функции органов опеки и попечительства, общественных организаций) подобного права нет, что может способствовать в известной степени исключению необоснованного обращения в суд. В заявлении о госпитализации лица в психиатрический стационар в недобровольном порядке должны излагаться доказательства, подтверждающие основания недобровольной госпитализации лица, чтобы убедить судью в даче санкции на это. Принимая во внимание, что согласно действующему законодательству срок нахождения лица в психиатрическом стационаре без санкции судьи не может превышать 48 часов, а также то, что судье необходимо время для рассмотрения заявления, анализируемый закон предоставляет судье право продлить пребывание лица в психиатрическом стационаре, но не более чем на пять дней для решения вопроса по существу. Часть 2 статьи 34 комментируемого закона предусматривает обеспечение нрава лицу, в отношении которого решается вопрос о недобровольной госпитализации, личного участия в рассмотрении заявления. Если гражданин в силу психического состояния не может участвовать в судебном заседании, то судья обязан рассмотреть заявление в психиатрическом учреждении, где он имеет возможность лично наблюдать состояние больного на основании представленных материалов. Судья в обязательном порядке должен привлечь но требованию лица, помещённого в психиатрический стационар, либо по собственной инициативе представителя такого лица для защиты его прав и законных интересов, а также представителя психиатрического учреждения (заявителя), прокурора. Порядок рассмотрения заявления о госпитализации лица в недобровольном порядке не является жёстким и определяется в каждом случае судьёй исходя из конкретной ситуации. Бремя доказывания названных оснований ложится па психиатрическое учреждение в лице его представителя. Вместе с тем лицо, недобровольно госпитализируемое, и его законный представитель должны быть услышанными, то есть, иметь возможность изложить свои возражения и доводы. К сожалению, в процессе рассмотрения вопроса по существу и в силу специфичности процедуры рассмотрения (её оперативности) судья не вправе назначать судебную экспертизу для выяснения психического состояния недобровольно госпитализируемого лица. Все возражения в процессе рассмотрения сомнения в необходимости помещения лица в недобровольном порядке в психиатрический стационар должны влечь отказ в удовлетворении заявления. Рассмотрение заявления согласно статье 35 рассматриваемого закона должно заканчиваться вынесением постановления о его удовлетворении либо отклонении, последнее не предусмотрено. Правом на обжалование вынесенного постановления закон наделяет законного представителя лица, представителя психиатрического стационара, прокурора. Названным правом указанные субъекты могут воспользоваться в течение 10 дней после вынесения и оглашения постановления. Пропущенный по уважительной причине срок может быть судом, рассматривающим жалобу, восстановлен. Действующее процессуальное законодательство не устанавливает правил рассмотрения таких дел, это ещё предстоит разработать и принять. В части 3 статьи 36 данного закона предусмотрен судебный порядок за длительностью содержания пациента в стационаре вопреки его воле. Впервые но истечении 6 месяцев и в дальнейшем ежегодно мотивированное заключение комиссии врачей-психиатров о необходимости продления недобровольной госпитализации направ ляется в суд по месту нахождения психиатрического учреждения. Порядок вынесения судьёй постановления о продлении недобровольной госпитализации тождественна той, которая применяется в начале помещения больного в стационар в недобровольном порядке, что было рассмотрено выше (статьи 33-35 данного закона). Действующим законодательством также предусмотрено принудительное лечение заразных больных, которое осуществляется после медицинского освидетельствования и принятия решения учреждениями здравоохранения или органами санитарно-эпидемиологической службы. Так, согласно Закону РСФСР “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” от 30 марта 1999 года 1, должностные лица государственной санитарно-эпидемиологической службы вправе принимать решения об обязательной госпитализации больных и граждан с подозрением на инфекционное заболевание, представляющее опасность для окружающих. Принудительному лечению подлежат лица, страдающие венерическим заболеванием или заражённые вирусом иммунодефицита человека [4] . При отказе указанных лиц явиться в учреждения здравоохранения, милиция в целях безопасности общества в целом вправе осуществить привод названных больных в медицинские учреждения по представлениям последних с санкции прокурора. Представляется, что в соответствии с положениями Основного Закона санкционировать принудительный привод должен суд (судья), а не прокуратура. Такие элементы административного судопроизводства содержа гея и в главе Ш Федерального закона РФ “Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних” от 24 июня 1999 года
несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, незамедлительно должны передаваться органом внутренних дел или прокурором в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, образованную органом местного самоуправления, для рассмотрения возможности применения к указанным несовершеннолетним мер воспитательного воздействия или ходатайства перед судом об их помещении в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа в соответствии с Законом РФ “Об образовании”. Органы внутренних дел и (или) прокуратуры вправе в целях подготовки для рассмотрения судом материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности. в специальные учебно-воспитательные учреждения обращаться с запросами о представлении необходимых документов, которые подлежат исполнению на безвозмездной основе в течение 10 суток со дня их получения. Для установления возможности помещения несовершеннолетних в указанные учреждения здравоохранения последние подвергаются медицинскому (в том числе психическому) освидетельствованию на основании: 1) постановления начальника органа внутренних дел или прокурора при наличии согласия несовершеннолетнего на медицинское освидетельствование либо согласия его родителей или законных представителей в случае, если несовершеннолетний не достиг возраста пятнадцати лет; 2) постановления судьи в случаях, когда несовершеннолетний и (или) его родители или законные представители не дали согласия на медицинское освидетельствование. Несовершеннолетние, их родители или законные представители, уклоняющиеся от явки в суд, могут быть по постановлению судьи подвергнуты приводу. Согласно статье 26 (п. 6) анализируемого закона до рассмотрения судьёй материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в снециальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа такие лица могут быть направлены па срок до 30 суток в центр временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел на основании постановления судьи в случаях: 1) необходимости обеспечения защиты жизни или здоровья несовершеннолетнего; 2) необходимости предупреждения повторного общественно опасного деяния; 3) отсутствия у несовершеннолетнего места жительства, места пребывания; 4) злостного уклонения несовершеннолетнего от явки в суд либо от медицинского освидетельствования *. Данный закон освещает порядок направления в суд материалов о помещении указанных несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Определён исчерпывающий перечень документов, которые начальник органа внутренних дел или прокурор направляют в суд по месту их жительства. Комментируемый закон подробно регламентирует процедуру рассмотрения материалов о помещении указанных несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Определён срок рассмотрения судьёй материалов о помещении несовершеннолетнего в вышеуказанные учреждения - в течение 10 суток со дня их поступления в суд. В судебный процесс вызываются несовершеннолетний, его родители или законные представители, прокурор и адвокат, участие двух последних является обязательным. По усмотрению судьи могут привлекаться и иные лица. Статья 27 (п. 3) Закона детально освещает порядок рассмотрения дела: объявление материалов, подлежащих рассмотрению; представление участников рассмотрения; рассмотрение ходатайств; выявление обстоятельств, имеющих зна- ’ Под злостным уклонением от явки в суд либо от медицинского освидетельствования законодатель понимает случаи неявки по неуважительным причинам два или более раза в суд или учреждение здравоохранения, осуществляющее медицинское освидетельствование либо когда несовершеннолетний скрылся с места жительства, места пребывания. чение для принятия обоснованного решения; заслушивание выступления несовершеннолетнего, его родителей (законных представителей), прокурора, адвоката и иных лиц. После анализа всех материалов судья выносит постановление, подлежащее оглашению в судебном заседании, в котором принимается одно из следующих решений о: 1) направлении несовершеннолетнего в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа с указанием срока применения этой принудительной меры воспитательного воздействия; 2) направлении материалов в комиссию по делам несовершеннолетних и защите из прав, образованную органом местного самоуправления, для применения к несовершеннолетним мер воспитательного воздействия в случаях, если судом установлены обстоятельства, подтверждающие возможность перевоспитания указанного несовершеннолетнего без его помещения в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа, либо выявлены причины, препятствующие его помещению в указанное учреждение; 3) направлении материалов в орган внутренних дел или прокуратуру для проведения их дополнительной проверки; 4) прекращении производства по материалам. В течение трёх суток копия постановления судьи вручается под расписку либо высылается несовершеннолетнему (его родителям или законным представителям), а также органам и учреждениям, обеспечивающим исполнение указанного постановления. Подлинник постановления храниться в суде, а все материалы, необходимые для рассмотрения вышеназванного производства, возвращаются представившим их органу внутренних дел или прокурору. Всё вышеизложенное свидетельствует: во-первых, об упрощённой и ускоренной процедуре рассмотрения судьёй вопросов; во-вторых, о системе дополнительных гарантий, призванных максимально защитить интересы субъектов, включая право на обжалование в суд; в-третьих, о развитии административного судопроизводства. Элементы административного судопроизводства содержатся также и в других актах. Это: Вышеназванное позволяет разграничить исследуемые понятия по следующим основаниям. I. По субъектам-. а) в административной юрисдикции их множество (исполнительные органы государственной власти; исполнительные органы муниципальной власти; судебные органы (судьи); Центральный банк России и другие; б) административная юстиция осуществляется судами общей юрисдикции, арбитражными, Конституционными (Уставными), защищающими права и свободы граждан; в) административное судопроизводство отправляется судьями (мировыми судьями), налагающими меры административного принуждения, административные взыскания (привлекающие к административной ответственности). II. Правовая регламентация: а) для административной юрисдикции - множество нормативных актов ведомственного характера (налоговое законодательство, природоресурсное, таможенное, антимонопольное и другие; б) для административной юстиции - ГПК РСФСР и АПК РФ. законы о Конституционных (Уставных) судах; в) для административного судопроизводства идёт процесс становления, отдельные элементы административного судопроизводства содержатся в разрозненных актах; в КоАПе РСФСР, Законе РФ “О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании” и других. Необходим Федеральный закон “Об административном судопроизводстве”, который в настоящий период отсутствует. Ш. Какие дела рассматриваются: а) административная юрисдикция - производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам; исполнительное производство; производство по применению мер административно-процессуального принуждения; б) административная юстиция - разрешение (рассмотрение) спора о праве по жалобам граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления в порядке гражданско-процессуальной деятельности; в) административное судопроизводство - спора может и не быть (необходима санкция суда для применения мер административного воздействия, к примеру, на административное задержание свыше 48 часов). IV. Процессуальные различия: а) для административной юрисдикции процедура установлена и регламентируется специальными нормативными актами; Законами РФ, Указами Президента РФ, постановлениями Правительства, КоАП РСФСР и актами других федеральных органов исполнительной власти. Обилие актов, различие в правовой регламентации ряда важнейших процессуальных аспектов (сроков рассмотрения дел, привлечения к ответственности и т.п.) ведёт к разнобою и противоречиям в правоприменении; б) для административной юстиции характерно, что судебный орган выступает как орган защиты прав граждан. Гражданин освобождён от обязанности доказывать незаконность (неправомерность) обжалуемого действия, а обязан лишь указать на - факт нарушения его прав и свобод; в) при административном судопроизводстве судья (мировой судья) - орган карающий, привлекающий к ответственности, как граждан, так и иных субъектов (коллективных и индивидуальных); бремя доказывания ложится на субъект власти. Правовое существование административного суда определяет статья 118 Конституции России согласно доктрине “разделения властей”. Хотя организационные формы создания данного судебного органа могут быть различными в зависимости от жизненных обстоятельств, например, выделение административных судей (административных присутствий) в составе районных (городских) судов (как предлагает В.Л. Лория); возражение института мировых судей (А.К). Якимов); создание специализированных судов по делам несовершеннолетних (В.А. Гришин, М.В. Кустова); учреждение системы административных судов, скопированной с системы построения судов общей юрисдикции (H.IO. Хаманёва). В целом наличие большого круга субъектов способствует обеспечению динамичного, быстрого реагирования на нарушения и осуществлению предупредительных (профилактических) мер. Становлению административного судопроизводства также способствую Федеральный закон “О мировых судей в Российской Федерации” от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ 1 и два закона Саратовской области: “О порядке назначения и деятельности мировых судей в Саратовской области” от 16 марта 1999 года № 12-ЗСО и “О создании должностей мировых судей и судебных участков в Саратовской области" от 6 марта 2000 № 18-ЗСО [5] . Итак, действующее законодательство и практика свидетельствуют о формировании (расширении) административного судопроизводства, которое сейчас, к сожалению, весьма несовершенно и нуждается в разработке и принятии Фе
дерального конституционного закона “Об административных судах в Российской Федерации”. Так, в статье 1 проекта Федерального конституционного закона “О федеральных административных судах в Российской Федерации”, разработанного Верховным Судом РФ, вопрос о предмете рассмотрения административными судами дел освещён неполно. Нам представляется, что к компетенции административных судов могут относиться следующие категории административных дел, вытекающих из управленческих отношений. I. Жалобные дела: споры, где хотя бы один из субъектов (сторон) является орган государственной власти, местного самоуправления, должностное лицо или общественное объединение. II. Административное судопроизводство в собственном смысле слова: а) привлечение к административной ответственности в судебном порядке за административные правонарушения (включая таможенные, налоговые и др. деликты); б) иски природоохранных, антимонопольных, таможенных, налоговых и иных органов публичной власти к юридическим лицам, которые добровольно не выплачивают штрафные санкции по постановлениям вышеназванных органов. III. Административно-судебное санкционирование: а) меры административного принуждения, налагаемые (применяемые) в судебном порядке: административное задержание свыше 48 часов, привод и т.п.; б) недобровольное лечение (судебное санкционирование для лечения лиц, страдающих психическими расстройствами); в) меры по борьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних (в соответствии с ФЗ “Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних” от 24 июня 1999 - процедура помещения несовершеннолетнего лица, совершившего преступление в специальное учебно-воспитательное заведение). Создание административных судов немыслимо без принятия Федерального конституционного закона “Об административном судопроизводстве”, где должна найти своё чёткое закрепление процедура рассмотрения административно-правовых дел в порядке административного судопроизводства. Специфичность данного судопроизводства должна состоять в следующем: Принятие двух вышеназванных законодательных актов позволяет говорить о том, что если административное судопроизводство вид судопроизводства в Российской Федерации, то административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации может состоять из трёх процессов: административно-нормотворческий, адм и пи страт и вно-правонаделител ьный, ад-м и л истрати вно-юр и сди кци он н ы й, которые также в свою очередь нуждаются в законодательном урегулировании и систематизации. Ибо это административное судопроизводство имеет и такую специфичность, что в суде будут рассматриваться дела управленческого профиля. А система исполнительно-распорядительной власти всегда зиждилась на усмотрении, ей также присущ принцип ограниченных процессуальных возможностей. В связи с чем проблема судебного усмотрения является весьма сложной и нуждается в тщательной проработке и теоретиками, и практиками. Судьи должны разбираться в государственных делах и быть осведомлены о деятельности исполнительной власти публичных органов. Исходя из того, судебный контроль ограничивается рамками закона, можно заключить, что усмотренческий аспект административного судопроизводства должен будет осуществляться в законодательных рамках (проблема судебного усмотрения по административным делам не должна иметь места). Далее возникает проблем статуса не судей, а судебных органов, то есть, административных судов. Вопрос: а судьи кто? Ставит проблему подготовки кадрового состава судей. Итак, административные суды - одно из направлений судебной реформы. Для гармоничного и логичного ее проведения необходима чёткость по административно-процессуальным проблемам на теоретическом и практическом уровнях. Законодатель должен закрепить важные аспекты, выработанные наукой и правоприменением, в таких актах, как: Административно-процессуальный кодекс РФ, актах, касающихся административно-юрисдикционной деятельности исполни!ель-ной власти публичных органов. Думается, что скорейшее формирование административного судопроизводства в Российской Федерации послужит важнейшей процессуальной гарантией защиты прав граждан.
