Виды административно-процессуальной деятельности 130 4. Административно-нормотворческий процесс , как вид административно-процессуальной деятельности (понятие, черты, производства)
Административно-процессуальная деятельность сложена но своей структуре, это обусловлено её объёмом, охватывающим различные сферы исполнительной власти и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел.
По разному решался в юридической литературе вопрос о перечне производств в административно-процессуальной деятельности, хотя всегда основополагающим фактором являлась позиция автора по поводу объёма и границ административнопроцессуальной деятельности. Как было рассмотрено выше, сторонники традиционного юрисдикционного понимания процесса наполняли его структуру только производствами но спорам и принуждению в сфере исполнительной власти. Представители широкой трактовки включали в административный процесс производства как юрисдикционного, так и положительного характера, присоединяющие всю управленческую правоприменительную деятельность. Такой разнобой в теории имеет своим следствием недостаточную урегулированность па законодательном уровне, что но принципу “замкнутого круга” относит вопрос о видах административно-процессуальной деятельности к разряду дискуссионных.
Насколько динамично решится проблема видов административно-процессуальной деятельности, будет зависеть:
- а) кодификационная работа в области административнопроцессуального права;
- б) эффективная деятельность всей системы исполнительной власти во благо личности, общества и государства в целом.
Административисты очень часто вопрос о структуре административно-процессуальной деятельности сводят к видам административных производств, в него входящих, группируя их по различным основаниям.
Рассмотрим кратко высказанные в литературе мнения но этому вопросу.
11ервая попытка классификации административно-процессуальной деятельности была предпринята ортодоксальным представителем узкого понимания сущности и состава административного процесса Н.Г. Салищевой, выделившей следующие виды производств, регулируемые административно-процессуальными нормами: производство по заявлениям граждан по поводу реализации ими своих прав и прав других граждан (производство по назначению пенсий, ио делам изобретений и открытий, при приеме в высшие учебные заведения, по жилищно-правовым делам и др.); производство по жалобам на незаконные действия государственных органов и должностных лиц; производство о привлечении к материальной (в административном порядке), дисциплинарной и административной oi ветственпости; производство по некоторым трудовым спорам; производство но делам об отводе земель и земельных участков и их изъятии; производство ио налоговым делам; .производство в нотариальных органах; производство в органах опеки и попечительства; производства по некоторым делам, вытекающим из гражданско-правовых отношений, в тех случаях, когда предусмотрен административный порядок разрешения таких дел; производство по делам об обращениях общественных организаций, обществ трудящихся и органов общественной самодеятельности в государственные органы но поводу прав и законных интересов этих организаций.
Безусловно, предложенная Н.Г. Салищевой классификация имеет ряд предложений, заслуживающих признания, в частности: выделение на самостоятельные виды производство но жалобам и производство но заявлениям граждан; выделение в отдельный вид производства порядок привлечения к материальной, дисцинлпиарной и административной ответственности. Хотя автора следует упрекнуть в том, что им не соблюдён принцип единства критерия классификации. Одни производства выделяются в зависимости от органа, его осуществляющего, а другие - в соответствии с содержанием рассматриваемых дел.
Систематизация административных производств, предложенная профессором А.Е. Лунёвым, также страдает отсутствием единого критерия. Состоит она из следующих производств: 1) производство по рассмотрению в аппарате управления обращений общественных и государственных организаций; 2) производство по жалобам граждан на действия должностных лиц органов управления, а также по рассмотрению предложений и заявлений граждан; 3) производство по делам об изобретениях и открытиях, по патентным делам; 4) производство по разрешаемым в административном и арбитражном порядке хозяйственным спорам между предприятиями и организациями: 5) производство по делам об административных проступках;
6) производство по делам, связанным с административным надзором и применением мер предупредительного характера и мер административного пресечения; 7) производство по делам о дисциплинарных проступках, подлежащих разрешению администрацией предприятия, учреждения, организации; 8) производство но делам о возмещении в административном порядке материального ущерба.
Мы разделяем мнение учёных, которые считают, что любое систематизирование должно, прежде всего, исходить из единого критерия, только в таком случае в ноле зрения оказываются однопорядковые явления.
Другие представители юрисдикционной трактовки административно-процессуальной деятельности предлагают столько выделять административных производств, сколько насчитывается составов административных проступков (А.П. Клюш-ниченко, А.В. Самойленко и др.).
У сторонников широкого понимания административнопроцессуальной деятельности также нет единства в подходе к пониманию видов административных производств.
Так, IO.M. Козлов к видам административных производств относит: а) производство по вопросам организации аппарата государственного управления; б) производство но заявлен и* ям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принадлежащих им субъективных прав; в) производство по жалобам на неправильные действия должностных лиц; г) производство по делам о применении принудительных мер (дисциплинарных, материальных или административных); д) производство по делам, связанным с применением материальных норм трудового, земельного, финансового права [1].
Многие позиции приведённой конструкции, бесспорно, следует учесть законодателю, однако, по нашему мнению, предложенная Ю.М. Козловым классификация нуждается в дополнениях и уточнениях. Нельзя из административно-процессуальной деятельности исключить его нравотворческий характер, поощрительное производство.
Мы разделяем сомнения ряда учёных (А.Б. Пашкова, В.М. Горшенева, П.Е. Недбайло и других), которые не согласны с предложенным Ю.М. Козловым видом производства по делам, связанным с применением материальных норм трудового, земельного, финансового права.
Во-первых, не понятно, почему названы только эти отрасли материального права, а гражданского, семейного, природоресурсного и других?
Во-вторых, это - классификация административных производств по отраслевой принадлежности разрешаемых дел, что вряд ли обосновано, так как порядок разрешения дел может быть единым при реализации норм различных отраслей права.
Проблема классификации административных производств заставляла учёных обращать внимание на такие факторы, как: теснейшая связь административно-процессуальной деятельности с исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельностью; производства административно-процессуальной деятельности призваны не только синхронно охватывать исполнительную власть, но и отразить все основные процедуры,
имеющие юридический характер; использование единого критерия, позволяющего объединять явления но общим свойствам и признакам. Критерием классификации административных производств В.Д. Сорокин называет характер ин диви дуально-конкретных дел, группируя их на виды: а) производство по принятию нормативных актов органами государственного управления; б) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления; в) производство по административным жалобам и спорам; г) производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления; д) производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления; с) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления *. Наиболее развёрнутая классификация административных производств но данному критерию была представлена Л Б. Пашковым: 1) производство по принятию нормативных актов в сфере советского государственного и общественного управления; 2) производство по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации при надлежащих им прав и возложенных па них обязанностей в сфере государственного и общественного управления; 3) производство по жалобам и спорам, вытекающим из административно-правовых отношений, и отношений, урегулированных рядом материальиых отраслей права (финансовым, земельным и др.); 4) производство по делам организационного характера в аппарате государственного и общественного управления; 5) производство но делам о поощрениях в сфере государственного и общественного управления; 6) производство по делам о применении мер административного пресечения; 7) производство по делам о применении административно-предупредительных мер; 8) нроизводство по делам о применении мер дисциплинарной ответственности Соглашаясь в целом с предложенной классификацией, ряд авторов принципиально возражают против выделения производства по принятию нормативных актов органами исполнительной власти. Впервые протесты по этому вопросу были высказаны С.Г. Ильясовым, Л И. Кореневым, А.В. Серёгиным в 1969 году. Они обосновывают свою позицию тем, что нормативные акты как результат данного вида производства не связаны с рассмотрением индивидуально-конкретных дел, разрешение которых, по их мнению, может иметь место исключительно в форме индивидуальных актов государственного управления, /(алее указывается, что правотворчество - деятельность более широкая и ёмкая, нежели порядок принятия нормотворческих актов управления. Категорически против выделения правотворческого вида производства высказывается В.А. Лория, обосновывающий свою позицию тем, что "во-первых, нормативный акт управления тем и отличается от административного акта, что не является индивидуальным. Всякий процесс (уголовный, гражданский. административный) ставит целью обеспечить правильное применение нормативных актов. Именно акты применения (административные акты) являются индивидуальными и имеют в виду конкретные случаи. Во-вторых, индивидуальность нормативного акта управления не следует определять индивидуальным его названием, полагая, что он касается вполне определённого вопроса. Отношения, которые регулирует нормативный акт, всегда типизирующий эти отношения, являются общими, а не конкретными, не индивидуальными”[2] . Представляется, что В.Л. Лория и другие учёные, поддерживающие возражение против выделения нормотворческого
производства, не ошибочно принимают во внимание тот факт, что с процессуальной точки зрения для компетентного органа исполнительной власти принятие нормотворческого акта есть не что иное, как разрешение конкретного дела в сфере исполнительной власти (управления). Особенность нормы права в отличие от нормы морали (нравственности) - в её конкретности. Следовательно, нормативный акт так же с этой точки зрения конкретен, как и индивидуальный акт. Разница лишь в том, что норма права - общее правило поведения для неограниченного круга субъектов, а индивидуальный акт регламентирует конкретного (отдельного) субъекта. С процессуальной точки зрения решения органа, принимающего индивидуальный или нормативный акт, всегда конкретно. Чёткая урегулированность нормотворческого процесса административно-процессуальными нормами весьма важна, ибо в противном случае любая неточность (дефектность) нормативного акта автоматически может ущемлять права и интересы многочисленного круга субъектов. К сожалению, В.А. Лория неточно воспринял позицию авторов, которые относят к видам административных производств весь порядок формирования, образования органов государственного управления, организаций, предприятий и учреждений. По этому вопросу В.М. Манохин пишет: “Наконец, следует принимать во внимание и то, что правовые основания (формирования государственного органа - И.Н.) относятся к нормам материального права. Правила же, регулирующие порядок формирования органов государственного управления, должны быть отнесены к процессуальным нормам” '. То есть, весь порядок формирования органов управления представляется видом административного производства. С чем и не может согласиться В.А. Лория. ’ Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управ ления. М.,1963. С. 7; он же. Органы советского государственного управления Саратов, 1962. С. 10-11. Следует признать очень ценным мнение В.М. Манохина, которое считается общепризнанным в административном нраве, о том. что ряд организационных форм, применяемых при формировании государственного управления, отношения к видам производств административно-процессуальной деятельности не имеют. В частности, учёный, рассматривая вопрос формирования органов государственного управления, перечисляет организационные управленческие формы их формирования, а не административно-процессуальные, отмечая, что после того как компетенция органов государственного управления разработана, она подлежит утверждению. Актом утверждения компетенции придаётся юридическая сила, полномочия органа приобретают точно определённое содержание, закрепляют-ся организационные и правовые формы, обязательные как для него самого, так и для всех будущих участников правоотношений с ним. От правовых оснований и условий следует отличать те правила, которые регулируют сам порядок формирования органа, то есть, определяют, каким образом устанавливается наименование органа, разрабатывается и утверждается его компетенция и т.д. То есть, организационные действия неправового характера представляют собой управленческую деятельность, но при этом видом административного производства не являются. В.А. Лория выделяет такие виды административных производств: 1) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям государственных органов, организаций, предприятий, учреждений, их должностных лиц. представителей власти к органам управления, организациям, предприятиям, учреждениям; 2) производство но жалобам, возникающим в сфере управления; 3) производство по правовым спорам, возникающим в деятельности органов управления, организаций, предприятий, учреждений в связи с осуществлением государственного управления; 4) производство по комплектованию личного состава аппарата управления; 5) производство по делам о поощрениях в сфере государственного унравления; 6) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления *. Названная трактовка анализируемого вопроса с нашей точки зрения не является исчерпывающей. Нужно сказать, что в юридической литературе очень многие учёные, классифицирующие административные производства по видам индивидуально-конкретных дел. разрешаемых в административном порядке, независимо от того, к какой отрасли права относятся регулируемые общественные отношения, весьма несистематизированно и неполно называют административные производства. О. К. Застрожная в основу классификации исследуемого вопроса берёг принадлежность иравонримепительных организационных отношений к определённой ефере управления и выделяет: I. Административно- процессуальные производства внутри аппарата управления (то есть, осуществляемые внутри аппарата управления в целом, в процессе "саморегуляции" аппарата управления): производства но организационным делам (по комплектованию штатов и др.): производство по применению мер поощрения в государственном управлении; производство по применению мер дисциплинарного взыскания к государственным служащим. II. Административно-процессуальные производства во внешней сфере управления (то есть, в отношениях с другими субъектами): производство но рассмотрению предложений, заявлений граждан, общественных организаций; производство но рассмотрению жалоб; комплексное производство ио применению мер административного принуждения (предупредительных, взыскания)[3] . О.К. Застрожная нахождение нормотворческого производства в административно-процессуальной деятельности считает временным до формирования комплексной процессуальной отрасли. Безусловно, данная позиция имеет рациональность в основе. но жизненные обстоятельства свидетельствуют о боль
шой нуждаемости в правовой регламентации нормотворческой деятельности органов исполнительной власти, притом в скорейшей. К).С. Адушкин предлагает группировать административно - процессуальные производства в зависимости от их общего (конечного) результата па следующие блоки: 1) блок учредительных адм ин истратив п о-процессуальных производств; 2) блок правотворческих административно-процессуальных производств. (включающий: а) производство но принятию, исправлению и дополнению нормативного акта; б) производство ио приостановлению и отмене нормативного акта; в) производство но систематизации и кодификации нормативных актов); 3) блок правоприменительных административно - процессуальных производств с его видами - а) блок нравонаделитель-ных и б) блок правоохранительных административно-процессуальных производств, /[алее автор называет пять производств, которые включает в блок нравонаделнтельных административно-процессуальных производств: а) производство но впутри-организационным делам в аппарате государственного управления (решение некоторых кадровых вопросов, осуществление планирования, проведение контроля, основы документооборота и делопроизводства, проведение совещаний и заседаний); б) производство, связанное с определением порядка взаимоотношений различных административных органов в сфере советского государственного управления; в) производство ио документным делам (выдача справок, характеристик, пропусков и т.д., паспортная и разрешительная системы, деятельность нотариальных органов; г) производство но рассмотрению предложений и заявлений; д) производство но делам о поощрениях. В блок правоохранительных административно-процессуальных производств он выделяет пять юрисдикционных производств; а) производство но рассмотрению административных споров; б) производство по рассмотрению жалоб граждан; в) производство но делам административного контроля; г) производство по делам об административных про ступках; д) производство по привлечению к дисциплинарной ответственности [4]. Нам представляется данный подход весьма плодотворным, удачным и практически может быть взят за основу. Предложенная трактовка систематизации административных производств весьма обширна, хотя и не бесспорна. К примеру, достаточно ли обоснованно вычленение из административно -правоприменительного производства в разряд самостоятельного учредительного производства. А также, правомерно ли в настоящий период производство но рассмотрению административных споров относить к административному юрисдикционному производству или арбитражный процесс, который, на наш взгляд, имеет право на независимое (автономное) существование. Далее, трактовка широкого понимания администратнвпо-нроцессуальной деятельности и его производств находит своё подробное освещение в работе II.M. Тищенко, который в основе классификации использует функциональный признак и выделяет четыре относительно самостоятельные разновидности административного процесса: а) администратнвно-учре-дител ьный процесс; б) административно-правотворческий процесс; в) административно-правонаделительный процесс с двумя видами: правонаделительный (оперативно-исполнительный), включающий: 1) учётно-регистрационную деятельность (например, регистрация транспортного средства в ГАИ); 2) правопаделительную деятельность (например, выдача гражданину ордера на квартиру); 3) поощрительную деятельность (например, представление гражданина к государственной награде); правоохранительный, выделяющий: 1) правообеспечительную деятельность (например, применение такой меры обеспечения производства но делам об административных правонарушениях, как административное задержание); 2) предуп-
ред и тельную деятельность (например, поведение профилактического медицинского осмотра); 3) деятельность по применению мер административного воздействия (например, привлечение к административной ответственности); 4) правовосстановительную деятельность (например, рассмотрение и удовлетворение жалобы гражданина); г) и, наконец, административно-контрольный процесс *. ЕЗысказанные суждения по исследуемому вопросу с одной стороны представляются не совсем полными, ибо далеко не все формирующиеся (складывающиеся) производства правоприменительного характера названы (нет дисциплинарного производства, кадрового или служебного, по комплектованию личного состава, приватизационного и т.п.). С другой стороны. думается, что нет объективных оснований для обособления административно-контрольного процесса, ибо контрольная функция, присущая всей системе исполнительной власти, является важнейшей функцией управления. Все органы (должностные лица) исполнительной власти являются носителями контрольных полномочий в той сфере, где они в соответствии со своей компетенцией осуществляют властную деятельность. По этой причине выделение административно-контрольного процесса не представляется возможным практически и целесообразным теоретически. В.Г. Розенфельд и IO.H. Старилов выделяют три вида административных процессов; правоприменительный, административно-договорной, имеющие позитивный характер, и административно-юрисдикционный, в которые включают следующие производства; по подготовке проектов и принятию нормативных актов; по созданию (учреждению) государственных органов, предприятий всех видов собственности; по организационным делам; по применению мер административно медицинского характера в отношении хронических алкоголиков и лиц. больных наркоманией, систематически нарушающих общественный порядок либо ущемляющих нрава других лиц на почве пьянства и наркомании; в связи со сносом самовольно возведенных строений; ио административному выселению из самовольно занятых помещений, из домов, грозящих обвалом; но применению мер административного пресечения и административно-восстановительных мер; по приостановлению работ, отдельных механизмов и участков (цехов) предприятий, организаций; но административному выдворению граждан из территорий, на которых введён режим Чрезвычайного Положения; ио рассмотрению обращений граждан; дисциплинарное производство; по заключению административных договоров; по применению мер административного обеспечения; по делам об административных право-пару тениях; но привлечению юридических лиц к административной ответственности и другие '. Таким образом, они вычленяют из правоприменительного процесса административно-договорный в форме самостоятельного вида, что не представляется обоснованным, ибо административный договор - акт применения норм права, а также называют ряд административных производств, которые можно было бы сгруппировать в более общие виды, в частности, все мероприятия, связанные со сносом возведенных строений и по административному выселению из самовольно занятых помещений, целесообразнее отнести в производство по применению мер административного принуждения восстановительного характера и т.п. Хотелось бы отметить, что если в гражданском, трудовом нраве заключение соответствующих договоров не является процессами, то заключение административных договоров Ю.Н. Старилов, а также немецкое законодательство относят к дого ворным процессам, /(умается, что в административном процессе, хотя и с некоторыми оговорками, можно признать существование административно-договорного производства, ибо административный процесс призван реализовывать действия в публичных интересах, целях. Позже 1O.II. Старилов называет три вида административных процессов: правоустановительный, правоприменительный и правоохранительный. Если последние два вида общепризнанны. то термин “правоустановительный”. больше подходящий к констатации чего-то. думается, не совсем удачен. Право либо применяется, либо твори гея, в связи с чем более точным представляется выделение нормотворческого процесса. В своей монографии “/Административная юстиция: Проблемы теории” 1998 года профессор 10.11. Старилов после полного анализа дискуссии о теории административного процесса и его структуры приходит к выводу, что “управленческий процесс - это система процедур управленческой деятельности, а административный процесс - это судебная реакция па возможные нарушения нормативно установленных правил реализации управленческой деятельности" 1. /(ля формирования правомерного административного поведения 10.А. Тихомиров считает оправдано вести речь об административном процессе в двояком смысле: как порядке реализации органами, гражданами и юридическими лицами своих статусов в административной сфере и как порядке рассмотрения коллизий и споров по поводу их нарушений [5] . Автор даст весьма своеобразную классификацию разновидностей административного процесса, которые различаются но процедуре и характеру рассмотрения административных дел па: а) административно-иерархический процесс, когда дела рассматриваются в порядке подчинённости в упрощённом порядке внутри
учреждения или системы управления; б) административный процесс, осуществляемый специально уполномоченными или образованными органами (административными комиссиями и т.д.); в) смешанный административный процесс, когда его элементы как бы входят в рамки другого процесса (бюджетного. налогового и т.д.); г) элементы иерархически-судебного процесса, когда существует своего рода две инстанции; д) административно-юрисдикционный процесс, когда существует своего рода две инстанции; д) административно-юрисдикционный процесс, когда установленные правила административного судопроизводства применяются специальными органами административной юстиции *. Изложенная классификация разновидностей административно-процессуальной деятельности воспринимается весьма сложно, так как в её основе лежат сразу четыре основания, что не добавляет ей ценности. Имеются спорные моменты. Так, не совсем верным представляется сведение административноюрисдикционного процесса к административному судопроизводству. В пауке административного права также рядом учёных признаётся существование множественности видов административных процессов, каждый из которых имеет своё значение и относительную самостоятельность, в частности: нормотворческий процесс, плановый процесс (особенно имевший огромную значимость в период социалистического развития государства), процессы по индивидуальным неюрисдикционным делам разного рода, несколько разновидностей юрисдикционного процесса - по жалобам, по делам об административных правонарушениях и т. д. Думается, что постановка вопроса о существовании множества видов административного процесса имеет рациональное зерно, хотя нам представляется логичнее говорить об административно-процессуальной деятельности, состоящей из трёх административных процессов Анализируя все высказанные мнения по исследуемому вопросу, хотелось бы отметить обилие, многообразие процессуальных форм, реализующих управленческую деятельность органов исполнительной власти, которое предопределено тем, что в административном порядке разрешаются дела по применению соответствующих правовых норм почти всех отраслей материального права, исключением является уголовное право. Хотелось также сказать о том обстоятельстве, что ряд авторов (К).С. Адушкин, В.Д. Сорокин, А.Б. Пешков, О.К. Застрожная и др.) понятие “структура административного процесса" отождествляют с понятием “виды административного производства", что представляется не совсем точным. Мы в понятие “структуры административного процесса”, наряду с административными производствами, включаем два других элемента процессуальной формы: стадии административного процесса, а также характеристику соответствующей атмосферы разбирательства дела (процессуальный режим), то есть: а) принципы, действующие в административно-процессуальной сфере; б) средства и способы их реализации и в) реально сложившиеся гарантии *. Представляется оптимальным основанием классификации из всех рассмотренных выше (функциональный признак, различие в конечных результатах, принадлежность к определённой сфере управления), позволяющим группировать однородные дела, признать предметное содержание, то есть, характер индивидуально-конкретных дел, то есть, специфика дел, которая обусловила специфику норм, регулирующих решение этих специальных дел. Руководствуясь данным критерием, можно говорить, несмотря на единство административно-процессуальной деятельности в целом, и юридического процесса вообще, о трёх административных процессов: административно-нормотворческом, административно - правоприменительном и административно-юрисдикционном.
