Принципы административно-процессуальной деятельности
Административно-процессуальная деятельность, являясь частью управленческой деятельности и видом юридического процесса, базируется на общих принципах государственного управления, с одной стороны, а с другой - на принципах, юридической процессуальной деятельности.
В литературе проблему принципов рассматривали многие учёные.
В результате сложился общий подход, что принципы - это основные руководящие положения, теоретические идеи, отражаемые и закрепляемые правом.
В словарях русского языка слово “принцип” определяется как “установка для какой-то деятельности”, как “начало, на котором построено что-нибудь”. Вследствие этого “принципом административно-процессуальной деятельности” может быть признано не любое проявление, не любая часть административно-процессуальной деятельности, а её качественно обособленная черта, исходная установка административно-процес-су ал ыюй дея тел ьн ост и.
Принципы административно-процессуальной деятельности - это такая исходная установка, посредством чего определяются особенности, специфика, назначение административнопроцессуальной деятельности, которая должна найти своё закрепление в нормах права, ибо только в этом случае принцип приобретает правовой! характер.
В юридической литературе выделяют принципы, которые характерны: для всех отраслей права; для конкретной отрасли права; для конкретных институтов отдельной отрасли права.
В административном праве ряд учёных серьёзно занимались разработкой этого вопроса. Предлагаемые ими решения различны. Так, В.А. Лория называет такие принципы: 1) участие трудящихся масс в административном, процессе; 2) законность; 3) всестороннее, полное, объективное исследование обстоятельств дела; 4) равенство участников процесса перед законом; 5) обеспечение участников процесса гарантиями осуществления их нрав и законных интересов; 6) гласность процесса; 7) национальный язык процесса; 8) быстрота, экономичность и эффективность процесса; 9) ответственность за нарушение правил административного процесса; 10) безвозмездность процесса 1.
В.Д. Сорокин включает в этот перечень следующие принципы: 1) законность; 2) заинтересованность масс; 3) быстрота процесса; 4) охрана интересов государства и личности в процессе; 5) гласность процесса; 6) материальность истины; 7) равенство сторон; 8) национальный язык; 9) самостоятельность в принятии решения; 10) двухступенчатость процесса; И) ответственность компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса [1] .
H. Г. Салищева, рассматривая вопрос о принципах административного процесса, считает, что таковыми “являются принципы организации и деятельности органов государственного управления. Особое значение для административного процесса имеют принцип участия масс в управлении государством и принцип социалистической законности” 1. В.А. Юсупов к числу принципов административного процесса относит: 1) объективность истины; 2) сочетание общественных и личных интересов; 3) строгое соблюдение правил процесса; 4) экономичность и эффективность процесса [2] . На основании вышеизложенного в систему принципов административно-процессуальной деятельности, производных oi принципов управления, и с учётом специфики иных видов юридических процессов, следовало бы с пашей точки зрения, включить: 1) принцип законности; 2) принцип объективной (материальной) истины; 3) принцип равенства сторон; 4) принцип обеспечения охраны прав субъектов административного процесса; 5) принцип гласности административного процесса; 6) осуществление процесса на национальном языке; 7) принцип оперативности и экономичности (эффективности) процесса; 8) принцип самостоятельности принятия решения; 9) принцип двухступенности административного процесса; 10) принцип ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и за принятый акт (решение, постановление и т.п.); 11) принцип активности правоприменяющих органов; 12) принцип сочетания интересов личности, общества и государства. I. Принцип законности административно-процессуальной деятельности является конституционным. Он закреплён в Конституции Российской Федерации (статья 15), его сущность состоит в том, что применение норм материального нрава или иная форма реализации во всех случаях должны быть законными.
Законность - это неотъемлемый элемент демократически организованного общества: граждан и их различных объединений. Законность - эго, прежде всего: а) наличие закона, как основной правовой формы регулирования главных общественных отношений. Правительственные, ведомственные и локальные акты правового регулирования должны строго соответствовать закону и проводить в жизнь требования закона. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граждан, выступать в качестве юридически узаконенного баланса интересов всех классов и социальных групп, а также наций и этнических групп, образующих единую государственно-правовую общность; б) демократический характер закона и всех предписаний, на нём основанных, которые должны способствовать обеспечению прав и свобод личности, её законных интересов, нормальной жизни гражданского общества; в) обеспечение государством строгого соблюдения и применения закона, предписаний, па нём основанных, всеми субъектами права. Рассматриваемый принцип является общим для всех отраслей права. В исполнительно-распорядительной деятельности он имеет определённые особенности, а нормы реализуются в строгом соответствии с порядком, установленном административно-процессуальными нормами, то есть, посредством административного процесса. Следовательно, можно назвать следующие особенности проявления законности в административно-процессуальной деятельности: А. Значительное число субъектов административно-процессуальной деятельности, которые наделены многочисленными полномочиями правоприменительного, правотворческого, юрисдикционного характера. Б. Огромное число подзаконных нормативных актов издаётся исполнительно-распорядительными органами. Главное требование - законности к исполнительной власти состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их приме нение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью. Законность предполагает охрану прав и законных интересов субъектов административно-процессуальной деятельности. В целях охраны и защиты прав, свобод и законных интересов граждан установлена судебная защита, посредством которой незаконные действия, в частности должностных лиц могут обжаловаться. Обжалование по общему праву в суды общей юрисдикции закреплено в законе Российской Федерации “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 июля 1993 года (в редакции закона от 14 декабря 1995 года) 1. Специальные жалобы в арбитражные суды могут подаваться в соответствии со статьей 4 АПК РФ. С жалобами на нарушение конституционных прав и свобод могут обращаться в Конституционный Суд согласно статье 3 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации", принятого 24 июня 1994 года. Кроме судебного существует административный порядок обжалования неправомерных действий (решений) государственных органов исполнительной власти. Общая административная жалоба регламентируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года в редакции от 4 марта 1980 года и от 2 февраля 1988 года "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан”[3] . Право на специальную административную жалобу закреплено в статье 23 Положения о порядке рассмотрения трудовых споров, статье 267 КоАП РСФСР, статье 411 ТК РФ. В. Целесообразность админ истратив по-процессуальной деятельности. Речь идёт о правоприменении по усмотрению, то есть, о дискреционных полномочиях исполнительно-распорядительной власти. Эта проблема не является новой, и в России, и за рубежом она была всегда предметом исследования. Закон, как бы точен и полон не был, никогда не может
предусмотреть тех особенных обстоятельств, которыми так богата административная практика. О дискреционном управлении говорилось во всех ранее действовавших конституциях, к примеру, в статье 69 Конституции 1936 года, статье 134 Конституции 1977 года закреплялся принцип отмены актов аппарата управления не только по основаниям незаконности, но и нецелесообразности. То, что целесообразная деятельность и в настоящий период является элементом административно-процессуальной деятельности, подтверждает статья 12 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 года, в которой записано: “Правительство Российской Федерации вправе отменить акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов” 1. Эта формулировка воспроизводит положение ранее действовавших Конституций и закона “О Совете Министров РФ”, т.е. без конкретизации оснований отмены следует, что ими могут быть и незаконность, и нецелесообразность. Поэтому, целесообразностью, основанной на общественной пользе, должна и вправе руководствоваться исполнительнораспорядительная власть при осуществлении своей правоприменительной деятельности (например, при возникновении ситуаций, угрожающих личной и общественной безопасности, не урегулированных правом). Статья 44 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 года предоставляет Правительству РФ возможность осуществлять контроль в пределах своих полномочий за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации. Контрольная деятельность является способом обеспечения не только законности, но и дисциплины. А дисциплина - определённый порядок поведения людей. Это мера законности, которая охватывает правила поведения за пределами законности. Применение норм материального права к конкретным ситуациям и происходит в ходе осуществления административно- н ро цессуал ь н о й дея тел ь н ос т и. Для реализации данного принципа одних деклараций явно недостаточно. Этим и объясняются предложения ряда авторов о необходимости законодательного закрепления различного рода гарантий, обеспечивающих достижение истины по делу, к примеру, институты обжалования и опротестования внесенных решений, ответственность за ложные показания, отводы субъектов правоприменения и некоторых участников процесса и другие. Данный принцип зиждется на конституционном общеотраслевом принципе равенства граждан перед законом и органом, разрешающим дело. Статья 19 Конституции России
закрепляет равенство всех перед законом п судом, гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения и религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. 'Гак, согласно статье 45 Конституции России, государетвен-ная защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется, включая охрану государством и достоинство личности (ст. 21 Конституции). Это правило закрепляет обязанность государства различными правовыми средствами обеспечивать защиту нрав и свобод, осуществлять их регулирование. гарантировании нрав субъектов (сторон) административно-процессуальной деятельности участвует не только весь механизм исполнительно-распорядительной власти, но и развернутая система правоохранительных органов, включая свыше двадцати звеньев государственных органов: органы судебной власти (правосудия) - Конституционный Суд. Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и другие федеральные суды (статьи 118-128 Конституции}; органы прокуратуры (ст. 129 Конституции) органы следствия, находящиеся в системе нрокуратуры, МВД, ФСБ; многочисленные государственно-контрольные и надзорные службы, нотариат, адвокатура, министерство юстиции и ряд других звеньев. Наряду с обязанностью государства обеспечивать защиту прав и свобод существует право человека и самому защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом (ч.2 ст. 45 Конституции). Имеются разнообразные способы самозащиты: обжалование действий должностных лиц; защита гражданами с помощью оружия жизни, здоровья, собственности в пределах необходимой обороны и крайней необходимости; обращение в средства массовой информации; использование различных правозащитных организаций и общественных объединений, в частности профсоюзных и других. Российская Конституция гарантирует судебный способ защиты прав (ст. 46), а также предоставляет право обращаться с жалобой в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч.З ст. 46). Жалоба может быть подана гражданином после отказа ему во всех судебных инстанциях РФ в Комитет по правам человека, созданный в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических нравах. Конституция гарантирует не только восстановление нарушенных прав и обеспечение их реализации, но и возмещение материального и морального вреда, причинённого человеку. Статья 53 Конституции России закрепляет, что “каждый имеет право на возмещение государственного вреда, причинённого незаконными действиями (или бездействиями) органов государственной власти или должностных лиц". Рассматриваемый принцип должен найти своё проявление и путём установления разнообразных процессуальных гарантий административно-процессуальным законодательством. 5. Принцип гласности административно-процессуальной деятельности выводится из ст. 123 Основного Закона России, в которой предусмотрено открытое разбирательство дел во всех судах. Данный принцип согласно статье 229 КоАП РСФСР заключается в публичности процесса, его доступности граж данам. Административно-процессуальная деятельность осуществляется. в основном, открыто (исключением могут быть сведения о государственной тайне, интимной жизни и т.п.). Участники деятельности пользуются процессуальными правами. Все заинтересованные субъекты вправе знакомиться с материалами дела, документами, с решениями органов исполнительной власти по вопросам, входящим в их компетенцию. М ног и е а кт ы ( р е 111 е н и я) ад м и н и страт и в н о -11 р о цес с у а л ь и о й деятельности оглашаются публично. Данный принцип также нашёл своё закрепление в ГК. Пак, глава 41 'ГК РФ регламентирует участие в производстве ио делу о нарушении таможенных правил и в его рассмотрении лица, привлекаемого к ответственности, его представителя, адвоката, эксперта, свидетеля, переводчика, понятых. Подробно урегулированы их права и обязанности. Убедительно мнение тех учёных, которые считают, что переход к системе административных судов явился бы лучшей гарантией соблюдения принципа гласности. Л также считаем, что правовая регламентация правоприменительного и нравотворческого административных процессов способствовала бы реальному применению названного принципа. 6. Осуществление процесса на национальном языке -принцип, явствующий из статьи 68 Конституции, где записано. что государственным языком на территории России является русский язык, наряду с этим республики вправе устанавливать свои государственные языки. Статья 26 Конституции России предоставляет право каждому пользоваться родным языком. Следовательно, административно-процессуальная деятельность может вестись па русском языке или на языке республики в составе Федерации, автономной области, автономного округа или на языке большинства населения данной местности, но лицо, не владеющее языком, на котором ведётся деятельность, вправе давать пояснения, заявлять ходатайства, запросы и т.п. на своём родном языке, а также пользоваться услугами переводчика.
принятия решения распространяется на субъектов административной юрисдикции. Статья 120 Конституции России провозглашает независимость судей. В соответствии со статьей 232 КоАП РСФСР субъект, рассматривающий дело об административном правонарушении, оценивает доказательства но своему внутреннему убеждению, руководствуясь только законом и собственным правосознанием. 9. Принцип двухступенности административно-процессуальной деятельности означает правило, в соответствии с которым участники адм ин истративши-процессуальной деятельности могут в принципе обжаловать любой акт (действие) должностного лица (органа исполнительной власти). Жаловаться субъект вправе в вертикальном порядке, то есть, в вышестоящий орган исполнительной власти; в горизонтальном порядке - в соответствующий судебный орган или в иной другой орган. Согласно статье 266 КоАП РСФСР стороны могут обжаловать любое первичное действие органа или должностного лица. Вместе с тем принцип двухступенности административно-ироцессуалыюй деятельности раньше прерывался в ряде случаев по мотивам нецелесообразности. Так, законодательство запрещало обжаловать постановление районного (городского) суда или судьи о наложении административного взыскания, первичные административно-процессуальные действия. Отступления от рассматриваемого принципа, с одной стороны, делались ради оперативности наложения взыскания, а с другой, серьёзно ущемляли конституционные права, свободы и противоречить основополагающим принципам законности. В связи с чем Конституционный Суд РФ в своём постановлении от 28 мая 1999 года но делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 КоАП РСФСР пришёл к выводу, что названные статьи ущемляют конституционные гарантии, признал обе названные статьи не соответствующими Конституции России как лишающие граждан возможности проверки решений суда дру гой судебной инстанции, уполномоченной на исправление судебной ошибки 1. Всё вышеизложенное свидетельствует о том, что в настоящий период любой акт субъекта власти о привлечении к административной ответственности деликвепт вправе обжаловать в суд и какие-либо исключения из данного правила отсутствуют. 10. Принцип ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение административно-процессуальной деятельности и за принятый акт (решение, постановление и т.п.) нуждается в более четкой! законодательной регламентации, разработке комплекса мер по его реализации. В настоящий период за ненадлежащее выполнение должностными лицами (служащими) своих полномочий установлена ответственность в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ “Об основах государственно!! службы в Российской Федерации”[6] , Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” '. Зак. согласно статье 15 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года (в редакции 4 марта 1980 года) “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан”; статьи 9 Закона Саратовской области от 25 сентября 1996 года “О порядке рассмотрения обращений граждан в Саратовской области”, статьи 33 Закона города Москвы от 18 июня 1997 года № 25 “Об обращениях граждан" за нарушение установленного вышеназванными актами порядка рассмотрения обращений граждан; неправомерный отказ в их приёме, затягивание сроков рассмотрения обращений; их необъективное разбирательство; принятие необоснованных, нарушающих законодательство Российской Федерации и её субъектов решений; предоставление недостоверной информа
ции; разглашение сведений о частной жизни гражданина влекут дисциплинарную ответственность должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Подобные деяния, причинившие ущерб, - гражданско-правовую ответственность, а существенный вред - уголовную ответственность. Применительно к системе исполнительной власти формулировка интереса в 90-е годы претерпела серьёзные изменения. В законодательстве постперестроечного периода приори-
тот интересов распределяется следующим образом: во главу угла - интересы личности, затем общества и государства. Гуманизм, как принцип всего конституционного развития, находит своё закрепление в статье 2 Конституции России и свидетельствует об отказе от тоталитарного подхода к проблеме “человек - винтик большой государственной машины". Приоритет человека перед государством позволяет осознать, что главный принцип их отношений: “государство для человека", а последний с его нравами и свободами является высшей ценностью. Жизнь с её многообразием рождает ситуации, требующие oi рапнчить нрава и свободы граждан. Законодатель донускаег возможность ущемления интересов граждан, провозглашая сначала незыблемость гражданских нрав, в части 2 статьи лэ Конституции России записано: “В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина”. Однако неясно, что понимать с юридической точки зрения под термином “умаление". В соответствии со статьей 29 Всеобщей Декларации прав человека и частью 3 статьи 5л Конституции “права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой эго необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". По поводу названного положения возникает ряд неясностей. Почему нрава ограничиваются Федеральным законом, а не. к примеру, (Федеральным конституционным законом. Далее. фраза “только в той мере, в какой это необходимо" - весьма философская, а не юридическая. Любые неясности могут привести к крайне серьёзным негативным результатам. Действующие Федеральные законы “О Внутренних войсках министерства внутренних дел”. "Об обороне", "О милиции". “Об оперативно-розыскной деятельности в РФ" содержат ряд ограничений гражданских нрав и свобод. Также в части 1 статьи 56 Основного Закона введён институт чрезвычайного положения, последнее влечёт за собой ряд ограничений прав и свобод с указанием срока и пределов действия в соответствии с Федеральным конституционным законом (пока не принятым) и для обеспечения безопасности граждан и защиты основ конституционного строя. Следовательно, органы исполнительной власти вправе применять меры административного принуждения к законопослушным гражданам, когда последние ничего противоправного не совершали. Такие правоприменяющие акты в науке административного права получили название “административно-предупредительных мер" или “мер административного принуждения, применяемые в силу государственных нужд". К ним законодатель относит реквизицию (статья 242 ГК РФ), принудительное освидетельствование, задержание граждан в превент-ивных целях, досмотр багажа и т.п. Названные меры, ограничивающие гражданские права и свободы, остро нуждаются, во-первых, в чётком законодательном урегулировании оснований и порядка их применения; а, во-вторых, неправомочное применение силы сотрудниками правоохранительных органов, а также иные ущемления, включая нарушения прав и свобод граждан со стороны должностных лиц органов исполнительной власти, должны влечь за собой соответствующую ответственность. Нужно отметить, что наряду с названными принципами существуют и другие принципы, вытекающие из первых, но имеющие более узкую сферу действия в пределах конкретных административно-процессуальных институтов. Все перечисленные принципы административно-процессуальной деятельности тесно взаимосвязаны и реализуются посредством друг друга. Таким образом, административно-процессуальная деятельность как вид юридического процесса - деятельность субъектов исполнительных органов публичной власти (государственной, муниципальной) власти и Банка России, осуществляемая в процессуальной форме, регулируемая процессуальными нормами.
