Терминология оперативно-розыскного законодательства: проблемы нормотворчества
А. И. Тамбовцев -
доцент кафедры оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, кандидат юридических наук
Принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об оперативнорозыскной деятельности» (далее - Закон об ОРД) ознаменовал собой не только официальную легитимизацию оперативнорозыскной деятельности, давно и результативно использовавшейся государством в борьбе с преступностью и внешними врагами, но положил начало накоплению и последовательному осмыслению практики его применения и сам стал предметом пристального (а порой и предвзятого) теоретического изучения представителями различных отраслей юридической науки и правоприменителями.
Опыт почти двух десятилетий по прикладному применению Закона об ОРД изобилует многочисленными как положитель-
1
См.: С. Joubert, Н. Bevers. Schengen Investigated. The Hague, The Netherlands : KlowerLow International, 1996. P. 157-170.
ными, так и отрицательными примерами, ставшими достоянием широкой общественности, темой обсуждения в средствах массовой информации, а также предметом рассмотрения и дебатов в контролирующих и надзорных инстанциях различного уровня, вплоть до Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека.
Считаем, что в генезисе подобной ситуации лежат не только погрешности, а порой и злоупотребления правоприменителей, впервые получивших такой правовой инструментарий, но также и ошибки, просчеты законодателя, выразившиеся в противоречивости, полемичности и несовершенстве отдельных статей рассматриваемого закона, их несогласованности с нормами уголовного, уголовно-процессуального, гражданского и трудового кодексов и целым рядом федеральных законов, использовании неоднозначной терминологии. В свою очередь, это обусловило изначальную порочность ведомственных нормативных правовых актов, основанных на положениях Закона об ОРД и призванных регламентировать организацию и тактику оперативно-розыскной деятельности.
Небезосновательно полагаем, что вышеназванная проблема свойственна не только правовой интерпретации отдельных положений статей Закона об ОРД, но и толкованию абсолютного большинства понятий и терминов, используемых непосредственно в оперативно-розыскной деятельности и нашедших свое отражение в рассматриваемом Федеральном законе и иных нормативных правовых актах, ее регламентирующих.
Так, широко распространенные среди практических сотрудников органов правоохраны профессиональные термины, попадая в текст федеральных законов и принимая при этом определенный юридический статус, не имеют, однако, своего единого официального толкования, соответствующего одновременно и букве, и духу закона. Это порождает не только научную полемику среди теоретиков и исследователей, но и реальные трудности практиков при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, использовании результатов ОРМ в процессе доказывания, отстаивании своих позиций в суде и прокуратуре и т. п. Целый ряд авторов, исследовавших данный вопрос в разное время, подтверждают этот тезис в своих работах[1]. Стоит, однако, отметить, что указанная проблематика свойственна не только оперативнорозыскной деятельности, но и нормативному правовому регулированию в ряде иных отраслей права.
Наиболее значимой причиной сложившейся ситуации считаем следующее. Фактически сама оперативно-розыскная деятельность (а главное - ее нормативно-правовая регламентация) как легитимная деятельность государственных органов все еще объективно находится в начальной стадии своего генезиса, по сравнению, например, с гражданским, уголовным правом или уголовным процессом, насчитывающими многовековую историю своего становления и нормативного выражения. Хотя несколько последних десятилетий и наблюдается активный процесс теоретического осмысления и практического становления ОРД и связанных с ней социальных институтов, несвойственных иным отраслям права, он все еще ни в коей мере несравним с тем, насколько долго, последовательно и многоаспектно исследовались и развивались классические отрасли материального и процессуального права. Закономерным результатом такого активного развития (и перманентного исследования теоретиками и практиками) последних явилось постепенное создание и оптимизация современных уголовного и уголовно-правового законодательств, кодифицированных, логически взаимосвязанных между собой, структурированных, обладающих внутренним единством и завершенностью, адаптированных под законы и кодексы смежных отраслей права, чего, увы, нельзя сказать о нынешнем нормотворчестве в оперативно-розыскной деятельности. Наше мнение анало
гично позиции ряда авторов[2], связывающих недостатки теоретических разработок отдельных положений ОРД с относительной молодостью современной теории оперативно-розыскной деятельности как науки. В контексте обсуждаемого на 3-й межведомственной конференции «Актуальные вопросы законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности» проекта нового закона об ОРД представляется очевидным, что корректное использование норм оперативно-розыскного законодательства зависит от наличия и терминологической четкости исходных понятий, употребляемых в нормативных правовых актах и, прежде всего, в рассматриваемом законе, о чем ранее уже упоминалось в юридической литературе
Доказательством правоты данного тезиса считаем точки зрения Ю. С. Блинова, утверждающего, что дальнейшее развитие ведомственного регулирования оперативно-розыскной деятельности
должно идти с учетом формирования понятий, терминов, понятных исполнителям[3], и А. С. Пиголкина, указывающего, что «главным для нормативного текста является его точность. Без нее закон теряет свою определенность и создаются условия для противоречивого его толкования, а следовательно, и для злоупотреблений»
Однако какие именно понятия и термины и в каком объеме должны расшифровываться нормотворцем при создании законов вообще и проекта нового закона об оперативно-розыскной деятельности в частности? Очевидно, что попытки дать в тексте закона толкование абсолютно всех используемых в нем понятий и терминов могут привести к абсурдной ситуации, когда закон будет выполнять не столько свою прямую (собственно юридическую) регулятивную функцию, сколько превратится в некое подобие юридического словаря. Хотя, несомненно, нельзя принижать и исполняемую в этом случае информационную функцию. К тому же дефиниция профессионального термина, правового (или любого иного юридически значимого) понятия, изложенная в статье закона, вполне логично приобретает статус легитимного и отражает официальную точку зрения законодателя, с которой трудно спорить. Кроме того, наличие подобных закрепленных в законе определений позволило бы правоприменителю использовать их не только в оперативно-розыскных, но также и в уголовно-процессуальных, гражданско-правовых, трудовых и иных правоотношениях.
Полагаем, что ответом на данный вопрос может являться точка зрения Ю. С. Блинова: «Нормы-дефиниции наиболее подвержены научному уточнению... Отсутствие норм-дефиниций, их научное несовершенство снижает их эффективность, вызывает отдельные коллизии в правоприменительной практике... Отсутствие норм-дефиниций приводит к непониманию иных норм... К таким нормам можно отнести нормы, определяющие оперативно-розыскные мероприятия и ряд других»1. По нашему мнению, именно система взаимосвязанных, логически и терминологически безупречных, недвусмысленных норм-дефиниций (наряду с нормами-началами и нормами-принципами) определяет концептуальные правовые категории и понятия, используемые в нормативном правовом акте, создает структурную основу закона, изначально обеспечивая его внутреннее единство и целостность. Конкретизируясь и развиваясь, эти нормы трансформируются в нормы-правила поведения, имеющие уже более прикладное (деятельностное) значение. Правильность, точность и взаимосоответствие всех этих норм в последующем исключает или минимизирует недостатки всех производных от данного закона ведомственных нормативных правовых актов - приказов, наставлений и инструкций, являющихся, по сути, правовым инструментарием оперативных сотрудников. В то же время перед авторами проекта закона стоит сложнейшая задача, во-первых, определения тех самых концептуальных, основополагающих категорий, понятий и терминов, которые должны лечь в основу норм-дефиниций, и, во-вторых, разработка (формулировка) этих самых норм. Например, до сих пор теоретиками не реализованы многочисленные попытки дать лаконичные и в то же время исчерпывающие определения таким понятиям, как «оперативно-розыскная деятельность», «оперативно-розыскные мероприятия», «оперативная комбинация», «провокация» и пр. Решением данной проблемы, по нашему мнению, может являться опыт авторов уголовнопроцессуального кодекса, не предоставивших правоприменителю некоторых основополагающих понятий и отказавшихся от «расшифровки» отдельных процессуальных терминов (например, «следственные действия»), но раскрывающих их смысл посредством целого ряда положений статей, освещающих, например, процессуальный статус субъекта, процедуру принятия решения, порядок производства следственного действия, оценки доказательств и т. п.[4] Тем самым законодатель опосредованно дал правоприменителю достаточно ясное представление о некоторых базисных исходных положениях УПК РФ, минимально используя при этом категорийный аппарат в виде норм-дефиниций. Касаясь критериев подбора, синтеза и оценки используемых в законе понятий и терминов, мы солидарны с позицией А. С. Пи-голкина, выражающуюся в следующем:
.
Это особо актуально по отношению к оперативно-розыскной деятельности, которая базируется на принципах, отчасти несвойственных иным видам деятельности, и в которой смысл обыденно используемой профессиональной терминологии не всегда соответствует ее внешнему выражению, формулировке. Но в законе, затрагивающем неотъемлемые права и свобо
ды человека и гражданина (как и в любом другом), «между «духом» и «буквой» закона не должно быть расхождений, т. е. между смыслом нормы и словесным ее выражением не должно быть различий»[5]. Также нормотворцам целесообразно избежать использования оценочных понятий и терминов, «наличие которых затрудняет уяснение смысла соответствующих норм»
На основании всего вышеизложенного считаем, что оптимальным вариантом решения проблем формирования понятийного аппарата и терминологии, применяемой в проекте нового закона об ОРД, является уже несколько лет используемый законодателем подход, предлагающий в отдельной статье федерального закона или кодекса определения основных используемых в тексте терминов. Примерами могут служить ст. 5 «Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе» Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и ст. 2 «Основные понятия, используемые в настоящем Законе» Федерального закона «О государственной тайне» № 5485-1. Представляется также достаточно интересным и прагматич-
ным опыт некоторых зарубежных стран, дающих в каждом разделе кодекса или закона толкование используемых в этом блоке терминов[6]. Достоинством подобного подхода нормотворцев можно считать предоставление правоприменителям пусть даже спорного, неполного, в чем-то ущербного, но тем не менее единого официального, т. е. легитимного толкования терминов, используемых в тексте, их значений. Это само по себе должно исключить или хотя бы минимизировать неоднозначность в понимании и множественность субъективных интерпретаций юридического лексикона практиками - юристами, адвокатами, судьями, прокурорами, представителями субъектов ОРД и пр.
