Направления совершенствования правового регулирования оперативно-розыскной деятельности
Н. В. Павличенко -
заместитель начальника Волгоградской академии
МВД России по научной работе,
доктор юридических наук, доцент
Постсоветский законодатель уделил значительное внимание совершенствованию правовой регламентации оперативнорозыскной деятельности, первоначально в Законе «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 закрепив право милиции осуществлять в соответствии с законодательством оперативно-розыскные меры, затем урегулировав правовые проблемы, возникающие при ее осуществлении, на законодательном уровне, приняв первый отечественный Закон «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» от 13 марта 1992 г. № 2506-1.
Прошедшие после принятия первого закона об оперативнорозыскной деятельности два десятка лет показали, что вектор законодательной и научной мысли был направлен на создание эффективного правового режима оперативно-розыскной деятельности, формирование социального контроля над ее осуществлением, укрепление правовых механизмов обеспечения прав личности при проведении оперативно-розыскных мероприятий и т. п.
Вместе с тем анализ состояния правовой проработки проблем оперативно-розыскной деятельности показал, что ряд фундаментальных вопросов до сих пор не нашел своего окончательного разрешения. В частности, анализ проблем оперативно-розыскной деятельности через призму научных разработок других отраслей права свидетельствует, что оперативно-розыскное законодательство не успевает за развитием правовых средств защиты человека, вовлеченного в правоохранительную сферу. По-прежнему дискуссионными или малоисследованными остаются вопросы пенсионного обеспечения конфиденциальных сотрудников; правовой природы контракта о конфиденциальном сотрудничестве как основы правоотношений, возникающих между конфидентом и оперативно-розыскным органом; взаимосвязи и взаимообусловленности норм оперативно-розыскного, трудового, уголовного, уголовно-процессуального права.
Причин тому несколько. Основная из них - отсутствие единых (фундаментальных) позиций у современных ученых, изучающих проблемы оперативно-розыскной деятельности по всем проблемам, требующим научного осмысления.
На наш взгляд, современным ученым требуется опора (краеугольный камень), от которой будет строиться и расти здание современной оперативно-розыскной науки. Для нас этой опорой были и остаются труды А. Г. Лекаря, В. А. Лукашова,
В. Г. Боброва, А. И. Алексеева, С. С. Овчинского, Г. К. Синило-ва и других не менее важных ученых прошлого и современности. Их вклад в развитие оперативно-розыскной науки трудно переоценить.
Вместе с тем необходимо идти вперед, решая проблемы оперативно-розыскной деятельности. В настоящее время произошли глобальные изменения в нормативных правовых актах, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность. Так, 13 марта 1992 г. принят упоминаемый нами ранее Закон Российской Федерации № 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации», затем Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».
Появились новые оперативно-розыскные ведомства со своими целями и задачами, деятельность которых регламентируют собственные нормативные правовые акты: Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»; Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»; Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» и др. Достаточно серьезно изменена ведомственная нормативная регламентация правоохранительных органов.
Кроме того, глобальным образом перестроилось правосознание граждан Российского государства, включая сотрудников оперативных подразделений, а также лиц, оказывающих содействие оперативно-розыскным органам. В частности, изменились субъективные мотивы содействия, способствующие эффективному выявлению, предупреждению и раскрытию преступлений. В обществе изменилось само отношение к оперативно-розыскной деятельности - от «постыдно-неизбежного занятия к объективно необходимой, научно обоснованной деятельности во благо общества»[1].
Произошедшие объективные и субъективные изменения за последние 15-20 лет значительно дифференцировали оперативнорозыскную мысль. У нас нет единых (согласованных) позиций относительно понятия оперативно-розыскной деятельности, ее целей и задач, содержания и количества оперативно-розыскных мероприятий, социально-правового обеспечения деятельности лиц, оказывающих содействие оперативно-розыскным органам, порядка и формы представления результатов оперативнорозыскной деятельности заинтересованным субъектам и т. д. Более того, мы до сих пор спорим о необходимости использования буквы «о» или «а» в слове «розыскная».
Отсутствие консенсуса по данным проблемам приводит к тому, что вопросы правовой регламентации оперативно-розыскной де
ятельности длительное время остаются нерешенными, а предложения ученых не слышат на законодательном уровне власти. Достаточно сказать, что в последние годы были сформированы рабочие группы по подготовке проектов нового Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», которые, к сожалению, не смогли сформировать пригодный итоговый документ по причине несовпадения научных позиций и платформ. Вместе с тем необходимо признать, что отдельными учеными (А. Ю. Шумилов, В. Ф. Луговик, К. К. Горяйнов, О. А. Вагин, А. П. Исиченко, О. А. Ковалев, К. В. Сурков, Н. С. Железняк и др.)[2] подготовлены проекты нового Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» или проекта изменений и дополнений в действующую редакцию названного нормативного акта. Глубокое изучение этих проектов свидетельствует о принципиальных авторских расхождениях в форме и содержании анализируемой государственно-правовой деятельности оперативно-розыскных органов. Следующая проблема - межведомственные противоречия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также органов, осуществляющих контрольные функции за ней. Так, при наличии единого для всех оперативно-розыскных органов Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» каждый из них имеет свой ведомственный нормативный правовой акт, регламентирующий организацию и тактику оперативно-розыскной деятельности, где представлено сугубо ведомственное понимание содержания отдельных оперативнорозыскных мероприятий и иных действий. Кроме того, контролирующие органы предъявляют осо-
бые, часто не соответствующие действующим нормам права требования к оперативно-розыскной деятельности на всех ее этапах - от получения оперативно-розыскной информации до ее реализации. Так, Генеральная прокуратура Российской Федерации предложила внести изменения в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» об изменении предмета прокурорского надзора за исполнением закона об оперативно-розыскной деятельности, включив в него организацию и тактику оперативно-розыскной деятельности; о предварительном согласовании оперативно-розыскным подразделением с прокурором ходатайства перед судом о проведении оперативно-розыскных мероприятий, требующих соответствующего решения; наделении прокурора правом отмены постановлений о заведении, прекращении дел оперативного учета и иных решений органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность, и т. п. Нерешенной проблемой является отсутствие конвергенции международного и оперативно-розыскного законодательства. В свете рассматриваемой проблемы интересным представляется анализ правовой практики Европейского Суда по правам человека, так как его решения, в том числе принятые в отношении других стран, имея характер прецедента, приобрели весьма важное значение для отечественной правотворческой, правоприменительной практики и юридической теории[3]. Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации признал, что Российская Федерация как участник Конвенции о защите прав и основных свобод признает юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления их в силу в отношении Российской Федерации. Поэтому применение судами вышеназванной Конвенции должно осуществляться с
учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции[4]. Отдельные решения Европейского Суда по правам человека имеют непосредственное отношение к оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории нашего государства, но, к сожалению, не учитываются законодательной ветвью власти. К ним относятся постановления Европейского Суда по правам человека по делам «Эдвардс и Льюис против Соединенного Королевства», «Саиди против Франции», «Ван Мехлен и другие против Нидерландов» и т. п. Распространение криминальных проявлений на евразийском пространстве, связанное с активизацией интеграционных процессов в этом регионе, экономической глобализацией и коммуникационной революцией, которые привели к свободному трансграничному распространению информации, товаров, финансовых средств, требует и правовой интеграции законодательства, регламентирующего оперативно-розыскную деятельность в этих регионах. Кроме того, нет должного осмысления имеющих принципиальное значение для оперативно-розыскной науки решений высших судов Российской Федерации. В настоящее время имеются сотни определений Верховного Суда и Конституционного Суда Российской Федерации, которые имеют принципиальное значение для оперативно-розыскной деятельности. Для подтверждения своего вывода приведем лишь одну выдержку из определения Верховного Суда Российской Федерации, которое ключевым образом меняет представление о понятии оперативно-розыскной деятельности. В частности, определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 апреля 2004 г. (дело № 72-о04-6), в котором оперативно-розыскная деятельность признается деятельностью по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, а лица, ее осуществляющие, - потерпевшими
от преступления, предусмотренного ст. 317 Уголовного кодекса Российской Федерации. Следующая проблема, решение которой требует значительного внимания, - подготовка научно-педагогических кадров в сфере оперативно-розыскной деятельности. Закрытый характер оперативно-розыскной деятельности, узкий круг специалистов, способных быть научными руководителями, а также уменьшение количества диссертационных советов по специальности 12.00.09 (12.00.12) привели к тому, что разрешением обозначенных выше правовых противоречий и проблем занимаются только отдельные ученые-энтузиасты. Молодые ученые стараются избегать решения сложных проблем и коренным образом изменить правовую ситуацию. Так, проведенный опрос кандидатов юридических наук, защитивших диссертационное исследование по специальности 12.00.09 (12.00.12), показал, что лишь 5 % из них собираются продолжать исследования и защищать диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Данные цифры подтверждаются и проведенным анализом публикаций защитившихся, интенсивность которых снизилась в первый и последующие годы после защиты. Так, 76 % респондентов опубликовали 1-2 научные статьи, 15 %- 3, 7 % - 5, 2 % - более 5. Эмпирические данные свидетельствуют, что диссертационные исследования проводились в большинстве случаев не ради науки, а для решения иных задач (изменения статуса, получения должности, повышения заработной платы и т. п.). Фоновый показатель, подтверждающий нашу правоту, - резкое снижение количества защит диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук, доктора юридических наук по специальности 12.00.09 (12.00.12) после усиления контроля со стороны Министерства образования и науки Российской Федерации за процессом защиты диссертаций. Усугубляет ситуацию присутствие в оперативно-розыскной науке случайных и некомпетентных людей. Проблема актуализируется, когда о возможностях оперативно-розыскных подразделений рассуждают лица, которые не только не работали в оперативных подразделениях, но и, что более значимо, сознательно или не осознанно «заблуждаются» в толковании законодательных и ведомственных нормативных актов, являющихся правовой основой оперативно-розыскной деятельности. В оперативно-розыскной науке, как ни в какой другой, желание «оставить свой след» высказывают представители иных научных направлений. В данной статье мы не пытаемся очернить или иным способом оскорбить различных авторов, критикуя их личное мнение относительно вопросов правоприменения норм, содержащихся в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности», а приведем лишь несколько примеров. Так, рядом авторов предлагается решить проблему включения в трудовой стаж периода сотрудничества граждан по контракту с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ч. 6 ст. 18 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»), путем предоставления справки государственного органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, о периоде сотрудничества в качестве основного рода занятий с указанием об уплате в этот период страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации[5]. Предложения других авторов на фоне основного принципа оперативно-розыскной деятельности, связанного с негласно-стью конфиденциального содействия, выглядит абсурдным. Так, предлагается обнародовать имена лиц, содействующих правоохранительным органам в 30-50-х гг. XX в., как это сделано в Польше, Чехии, Прибалтике В связи с вышеизложенным необходимо сделать вывод, что развитие и совершенствование правового регулирования оперативно-розыскной деятельности возможно только при решении ее фундаментальных проблем и сближении научных подходов (платформ) современных ученых, что, в свою очередь, потребует активизации научной мысли в сфере оперативно-розыскной деятельности посредством получения социального заказа на совершенствование ее правовой регламентации.
