Концепция проекта Федерального закона «О репатриации в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»

8.1. Актуальность, цели принятия

Целью принятия законопроекта является реализация селективной миграционной политики и закрепление приоритетных мер государственной поддержки, стимулирующих добровольное возвращение (репатриацию) в Россию соотечественников, проживающих за рубежом, с учетом имеющегося международного опыта и исходя из государственных нужд, вызванных обострением демографического кризиса в Российской Федерации.

Принятие такого Федерального закона вызвано необходимостью сохранения национального ядра России — русского и иных коренных народов России — и предотвращения ассимиляции соотечественников в государствах постсоветского пространства, исповедующих идеи строительства моноэтнических государств.

Фактическое разделение русского народа и иных коренных народов России возникло в результате распада СССР, когда множество бывших граждан СССР остались за пределами Российской Федерации и перешли на положение иностранных граждан. Однако в связи с тем, что в ряде стран СНГ права таких натурализовавшихся граждан, а также лиц без гражданства, нередко прямо или косвенно ограничиваются, они выражают желание вернуться на Родину. Однако в настоящее время для реализации процесса возвращения соотечественников в Россию в отечественном законодательстве отсутствуют соответствующие механизмы, обеспечивающие осуществление права на возвращение (репатриацию) и необходимые благоприятные условия (гарантии). Федеральный закон должен установить основы их правового статуса, обеспечить упрощенный порядок легализации репатриантов и закрепить меры по оказанию государственного содействия при переезде в Российскую Федерацию. Поэтому понятие «репатриант» подлежит применению только в отношении соотечественников, являющихся представителями русского народа и иных коренных народов России, и возвращающихся для постоянного проживания в Российскую Федерацию, то есть только в отношении носителей российской культуры и традиционных ценностей.

В условиях демографического кризиса в России возвращение наших соотечественников является положительным фактором, о чем указывалось в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2005-2006 гг. Необходимость принятия настоящего Федерального закона обусловлена целым комплексом демографических, миграционных, геополитических, экономических и идейно-политических проблем, стоящих сегодня перед Россией.

Помимо необходимости воссоединения русского народа и иных коренных народов России, данные проблемы связаны, во-первых, с миграционной угрозой нового переселения народов, вызванной неурегулированностью характера миграции в Россию, угрозой демографического доминирования иммигрантов, лишением россиян рабочих мест и поддержанием низкой планки оплаты труда, неравномерностью расселения русского населения на территории РФ, в частности, оттоком из периферийных районов страны, снижением допустимого уровня освоенности ряда субъектов Российской Федерации, угрозой отторжения от России ряда регионов, обладающих сравнительно низкой плотностью населения; во-вторых, с утратой интеграционных скреп российской государственности и со снижением национальной консолидированное™ русского народа.

Таким образом, необходимость продуманной миграционной политики и ее соответствия национальным и геополитическим интересам нашей страны в целом — очевидна.

8.2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования

В настоящее время правовое регулирование в сфере миграции не в полной мере выполняет свою основную функцию — перераспределение населения по территории страны в целях сбалансированности спроса и предложения на рынке труда. Соответственно, перед государством стоит задача более активного перераспределения населения и трудовых ресурсов внутри страны. Действие рыночных регуляторов предопределяет необходимость осуществления государственного управления миграционными процессами на основе обеспечения прав граждан на свободу передвижения и создания системы экономических стимулов.

Диспропорции в распределении людских ресурсов на территории России не отвечают национальным интересам Российской Федерации. В ближайшие годы перед Россией остро встанет проблема трудонедостаточности, восполнить которую можно, в том числе, и путем миграции. Набирает обороты маховик депопуляции страны. Изменяется этнический баланс некоторых регионов с вполне прогнозируемыми конфликтными последствиями.

Решением этих проблем может стать установление правового регулирования в сфере миграции, направленного на привлечение добровольных мигрантов из числа наших соотечественников, проживающих за рубежом.

В международной практике государственное стимулирование процесса репатриации характерно для многих стран. Наиболее известен опыт Израиля, который изначально создавался как страна репатриантов, а также Германии, Польши и прочих стран постсоветского пространства. Закон о репатриации эффективно действует в Казахстане. Репатриация этнических казахов является одним из приоритетов государственной политики Казахстана. Оралманы (так называют в Казахстане репатриантов) по прибытию бесплатно получают жилье, предметы первой необходимости, скот. Им выдаются денежные пособия и долговременные денежные кредиты. Ежегодно президент Казахской Республики утверждает количество квот на репатриацию.

Характерной особенностью законодательства о репатриации в странах, активно привлекающих своих соотечественников, является этническая основа для определения круга лиц, подпадающих под этот статус. Речь в них идет о коренном, государствообразующем народе страны (в Израиле — исключительно евреи (иудеи), в Германии — немцы, в Казахстане — казахи и т. д.).

В России несколько раз предпринимались попытки разработки и утверждения Федерального закона о репатриации. Наиболее известные законопроекты — «О репатриации в Российскую Федерацию» (разработчики — Форум переселенческих организаций и Институт стран СНГ) и «О репатриации в

Россию русских и представителей других коренных народов России» (разработчик — депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А. В. Чуев).

Оба законопроекта получили негативную оценку со стороны Главного государственно-правового управления Администрации Президента Российской Федерации, Правового управления Государственной Думы Российской Федерации. Главной причиной этого являлась связь статуса репатрианта с национальностью (несмотря на полное соответствие такого подхода международным нормам), что аргументировалось нарушением ст. 19 Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав всех людей независимо от национальности.

22 июня 2006 г. Президентом Российской Федерации был подписан Указ «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», утвердивший Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и план мероприятий по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Утвержденная Указом Президента Российской Федерации Государственная программа по добровольному переселению соотечественников направлена на объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов. Данной программой устанавливается порядок добровольного переселения соотечественников в регионы Российской Федерации: переселенцы делятся на три категории, с различным «социальным пакетом» для каждой из них.

Государственная программа направлена, прежде всего, на привлечение трудовых ресурсов в регионы. Она использует нескорректированный термин «соотечественники», поэтому на статус добровольного переселенца фактически может претендовать любой житель бывшего СССР. Государственная программа не уделяет должного внимания идеологической стороне процесса добровольного возвращения соотечественников. Вместе с тем, в части экономической и организационной ее опыт должен быть использован в проекте нового Закона о репатриации.

8.3. Описание нормативных решений

Утвержденная Указом Президента Российской Федерации Государственная программа оказания содействия добровольному переселению соотечественников закрепляет в качестве приоритетного направления миграционной политики возвращение в Российскую Федерацию соотечественников, то есть лиц, являющихся носителями русской культуры, однако при этом она не использует понятия «репатриация» и «репатриант». В то же время реализация

Концепции нормативных правовых актов... этой Государственной программы потребует внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации (безусловно, понадобится изменить соответствующим образом Федеральные законы от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и ряд других), а без наличия системообразующего Федерального закона в этой сфере, на основе лишь данной Государственной программы, сделать это будет весьма затруднительно. Законодательство по регулированию данного вопроса находится только на стадии становления, но его значимость для демографической политики государства столь велика, что целенаправленность этого процесса должна обеспечиваться именно Федеральным законом, как нормативным актом, обеспечивающим в наибольшей степени стабильность правового регулирования.

Федеральный закон от 24.05.1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» не может претендовать на такую роль, поскольку не содержит разграничения соотечественников на желающих переселиться на постоянное место жительства в Российской Федерации (репатриантов) и нежелающих такового, а формулирует только общую направленность государственной политики в этой сфере и меры поддержки соотечественников на территории иностранных государств. В нем вообще не содержится правового регулирования, направленного на стимулирование переселения соотечественников за рубежом в Российскую Федерацию (за исключением нормы части 2 ст. 5 Закона, определяющей, что цель государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом заключается в оказании им государственной поддержки и помощи в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на возвращение в Российскую Федерацию, которая далее в Законе не раскрывается). Поэтому данный Закон является слишком общим (как по характеру регулируемых правоотношений, так и по субъектному составу) и не отвечает целям, закрепленным в Государственной программе, и не способен снять противоречия, которые возникнут при ее реализации.

Кроме того, реальное стимулирование переезда соотечественников будет возможным только при предоставлении им определенного правового статуса и закрепления предоставляемых им гарантий на более высоком уровне — уровне Федерального закона «О репатриации в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».

Необходимо разработать также сопутствующее законодательство, направленное на создание экономических рычагов поддержки репатриации (добровольного переселения) соотечественников, а также на обеспечение экономических льгот для отдельных групп регионов (например, инвестиционные проекты, трансферты и пр.) и для репатриантов (субсидии, льготное кредитование жилищного обустройства и создания малого бизнеса) в зависимости от регионов поселения.

Кроме того, принятие Федерального закона «О репатриации в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» потребует конкретизации его положений посредством внесения изменений в уже существующую нормативную правовую базу. Для этого необходимо будет подготовить предложения по внесению поправок: в Конституцию Российской Федерации, касающихся статуса национальности и роли русского народа; по внесению изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» в части определения понятия «репатриант» и закрепления приоритетного права репатриантов на получение гражданства России в упрощенном порядке; в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»; в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; в таможенное законодательство РФ в части установления льгот для репатриантов и т. д.

8.4. Прогноз последствий принятия Закона

Принятие Федерального закона «О репатриации в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» в определенной степени упорядочит нормативное регулирование в данной сфере отношений, что позволит наиболее эффективным образом реализовать государственную миграционную политику, то есть стимулировать увеличение миграционного прироста населения путем притока иммиграции определенного качественного состава. Такой подход фактически одновременно решает и проблему воссоединения русского народа и других коренных народов России, что находится в сфере национальных интересов Российского государства.

Структура Федерального закона «О репатриации в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»

I. Общие положения

• 1. Сфера действия Федерального закона.
• 2. Основные понятия:

Репатриация — процесс добровольного, организованного возвращения в Россию российских соотечественников, оказавшихся за ее пределами в результате Гражданской и Великой Отечественной войн, распада СССР, а также вынужденных эмигрантов с восстановлением в правах российских граждан.

Репатрианты - российские соотечественники, вынужденно, оставшиеся за пределами России после Гражданской, Великой Отечественной войн и распада СССР, а также соотечественники, чьи предки, либо они сами, были репКонцепции нормативных правовых актов... рессированы и высланы за пределы России и которые теперь, по причинам экономического, социального или личного характера, добровольно заявили о желании переселиться в Российскую Федерацию - страну своего гражданства или происхождения — с целью постоянного проживания.

Российские соотечественники за рубежом — представители русского и других коренных народов Российской Федерации. Принадлежность того или иного народа к коренным народам Российской Федерации определяется Государственным реестром коренных народов Российской Федерации.

II. Статус репатрианта

Порядок получения статуса репатрианта:

получение статуса репатрианта для тех лиц, которые переселись в Российскую Федерацию до принятия настоящего Федерального закона;

организация процесса добровольного переселения репатриантов в Российскую Федерацию;

упрощенный порядок получения гражданства со ссылкой на законодательство о гражданстве Российской Федерации;

преимущества правового статуса «репатриант».

III. Меры государственной поддержки репатриантов

• 1. Федеральные меры поддержки репатриантов в России:
  • • государственные гарантии занятости репатриантов, обеспеченный минимум медицинского и социального обслуживания, целевые пособия, в том числе на жилье;
  • • политика расселения репатриантов на всей территории Российской Федерации (программа расселения репатриантов должна утверждаться Правительством Российской Федерации на определенный срок);
  • • определение уполномоченного федерального органа исполнительной власти по работе с репатриантами (отсылка к Постановлению Правительства Российской Федерации);
  • • транспортные льготы (бесплатный проезд — федеральный транспорт — к новому месту жительства и провоз багажа);

Иные льготы и компенсации репатриантам.

• 2. Региональные меры поддержки репатриантов в России:
  • • категории регионов Российской Федерации, различающиеся по наполненности «социального пакета» репатрианта;
  • • порядок обустройства репатриантов в месте прибытия;
  • • целенаправленная региональная политика квотирования — заявка от субъекта Российской Федерации на требуемых специалистов, количество рабочих мест, доступное жилье для репатриантов;
  • • развитие социальной инфраструктуры для репатриантов и членов их семей.

3. Меры информационного и пропагандистского характера, направленные на адаптацию репатриантов и консолидацию нации.

IV. Заключительные и переходные положения

Порядок вступления в силу;

необходимые изменения в законодательные акты Российской Федерации.

Приложение 1 Паспорт проекта нормативного правового акта

Цель

Управление миграционными потоками и закрепление системы селективной миграции посредством корректировки законодательства Российской Федерации и установления на уровне Федерального закона правового регулирования процесса добровольного возвращения в Россию репатриантов и его стимулирования.

Предмет правового регулирования

Общественные отношения, возникающие в связи с переселением в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Круг лиц (субъектов), на которых распространяется действие Закона

Иностранные граждане или лица без гражданства, являющиеся соотечественниками за рубежом и выразившие желание переехать в Россию на постоянное место жительства.

Федеральные органы государственной власти Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов РФ.

Место в системе законодательства

Сфера ведения: предмет исключительного ведения Российской Федерации (в соответствии с пунктом «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации), совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (в соответствии с пунктами «в» и «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Отрасль права: конституционное и административное право.

Отрасль законодательства: законодательство о миграции.

Методы правового регулирования: императивный — в виде управомоче-ния и обязывания; диспозитивный, предусматривающий выбор поведения субъекта соответствующего правоотношения.

Законодательство, действующее в сфере миграции: Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон от 18.07.2006 г. №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 25.06.1993 г. №5242-1 «Оправе граждан Российской ФедераКонцепции нормативных правовых актов... ции на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (с изменениями от 02.11.2004 г., 18.07.2006 г.), Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изменениями от 30.06.2003 г., 11.11.2003 г., 22.08.2004 г., 02.11.2004 г., 18.07.2006 г.), Федеральный закон от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с изменениями от 18.07.1998 г., 24.06.1999 г., 10.01.2003 г., 30.06.2003 г., 29.06.2004 г., 15.06.2006 г., 18.07.2006 г.), Федеральный закон от 19.02.1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (с изменениями от 28.06.1997 г., 21.07.1998 г., 07.08.2000 г., 07.11.2000 г., 30.06.2003 г., 29.06.2004 г., 22.08.2004 г., 18.07.2006 г.), Закон Российской Федерации от 19.02.1993 г. №4530-1 «О вынужденных переселенцах» (с изменениями от 20.12.1995 г., 07.08.2000 г., 24.12.2002 г., 23.12.2003 г., 22.08.2004 г., 18.07.2006 г.), Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (с изменениями от 11.11.2003 г., 02.11.2004 г., 03.01.2006 г., 18.07.2006 г.), Указ Президента от 22.06.2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», Указ Президента Российской Федерации от 01.08.2006 г.№ 814 «Вопросы Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», другие нормативные правовые акты РФ и субъектов Российской Федерации.

Приложение 2 Нормативные правовые акты, регулирующие в настоящее время отношения, входящие в предмет проекта

• 1. Конституция Российской Федерации (ст. 27 часть 1, ст. 71 пункт «в», ст. 72 пункты «в» и «к») // Российская газета, 1993, 25 декабря.
• 2. Федеральный закон от 24.05.1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (с изменениями от 31.05.2002 г., 22.08.2004 г., 29.12.2004 г., 31.12.2005 г., 18.07.2006 г.)// Собрание законодательства Российской Федерации 1999 г., № 22, ст. 2670; 2002 г., № 22 ст. 2031; 2004, № 35 ст. 3607; 2005 г., № 1 (часть I), ст. 25; 2006 г., № 1 ст. 10, № 31 (часть I), ст. 3420.
• 3. Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (с изменениями от 11.11.2003 г., 02.11.2004 г., 03.01.2006 г., 18.07.2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002 г., № 22, ст. 2031; Собрание законодательства Российской Федерации, 2003 г., № 46 (часть II), ст. 4447; 2004 г., № 45, ст. 4377; 2006 г., № 2, ст. 170, № 31 (часть I), ст. 3420.
• 4. Федеральный закон от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» И Собрание законодательства Российской Федерации, 2006 г., № 30, ст. 3285.

• 5. Закон Российской Федерации от 25.06.1993 г. № 5242-1 (с изменениями от 02.11.2004 г., 18.07.2006 г.) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 12.08.1993 г., № 32, ст.1227; Собрание законодательства Российской Федерации, 2004 г., № 45 ст. 4377; 2006 г., № 31 (часть I), ст. 3420.
• 6. Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изменениями от 30.06.2003 г., 11.11.2003 г., 22.08.2004 г., 02.11.2004 г., 18.07.2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002 г., № 30, ст. 3032; 2003 г., № 27 (часть I), ст. 2700, № 46 (часть I), ст. 4437; 2004, № 35, ст. 3607, № 45, ст. 4377; 2006 г., № 31 (часть I), ст. 3420.
• 7. Федеральный закон от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с изменениями от 18.07.1998 г., 24.06.1999 г., 10.01.2003 г., 30.06.2003 г., 29.06.2004 г., 15.06.2006 г., 18.07.2006 г.) И Собрание законодательства Российской Федерации, 1996 г., № 34, ст. 4029; 1998 г., № 30, ст. 3606; 1999 г., № 26, ст. 3175; 2003 г., № 2, ст. 159, №27 (часть I), ст. 2700; 2004 г., №27, ст. 2711; 2006 г., №27, ст. 2877, №31 (часть I), ст. 3420.
• 8. Указ Президента Российской Федерации от 22.06.2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006 г., № 26, ст. 2820.
• 9. Указ Президента Российской Федерации от 01.08.2006 г. № 814 «Вопросы Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006 г., № 32, ст. 3533.
• 9. Концепция проекта Федерального закона

Авторы: Роик В.Д., Ракитянский Н.М., Рыбаковский Л.Л., Головистикова А.Н., Иванова А.Е., Багдасарян В.Э., Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Нетесова М.С., Якунин В.И.