Формирование и функционирование организационно-правового механизма защиты субъектов авиаметеообеспечения в аспекте факторов риска и неопределенности общественного развития
Окружающая среда, социальные институты и сам человек находятся в постоянном изменении. Как отмечает доктор технических наук, профессор А. Г. Мадера, последние исследования в нелинейной динамике (теории хаоса, теории неравномерных диссипативных систем) показывают, что траектория событий любой природы, необратимо следующих одно за другим к будущему, неизбежно приводит к такой точке (бифуркации, или ветвления), за которой возникают несколько новых возможных сценариев развития событий, достоверно предсказать которые невозможно; многовариантность “обусловлена фундаментальными законами природы, включающими квантовую механику, в которой принципиально заложены неопределенность и случайность”1.
Если же исходить из теории неустойчивости сложных нелинейных систем, функционирующих в условиях динамического хаоса, то явления социальной энтропии и турбулентности общественных процессов играют ведущую роль[1] . Заметим, что “теория хаоса (катастроф)” основывается не на признании “беспорядка”, а на факторе чрезвычайной восприимчивости конечного результата к малым изменениям в началь
ных условиях, что объясняет, в частности, невозможность прогнозирования погоды на длительный срок1. Неопределенность порождает риски, связанные с целенаправленной деятельностью людей[2] . Как потенциальная опасность риск присущ всем сторонам жизни социума. Научное осмысление данного явления, начатое с 1921 г., когда увидела свет книга Ф. Найта “Риск, неопределенность и прибыль”, к настоящему времени привело к выдвижению и обоснованию концепции “общества риска” (весьма важной, на наш взгляд, для правоведов), в центре которой — исследование скрытых, непредвидимых и трудно прогнозируемых аспектов социальных преобразований
Существующие и возникающие риски обусловлены прежде всего глобальными проблемами современного общества: перенаселенностью отдельных стран и регионов мира; нехваткой продовольствия; истощением природных ресурсов и деградацией среды обитания; ситуацией с безопасностью, в том числе в условиях конкуренции за природные ресурсы.
Так, в настоящее время 15 % всемирного земельного фонда подвержено деградации под влиянием деятельности человека; ежегодно теряются (смываются в океан) 24-25 млрд т верхнего почвенного слоя, что равносильно уничтожению
всех полей Австралии, занятых под выращивание пшеницы. К 2030 г. прогнозируется снижение на 1/3 площади пахотной земли на душу населения1. Уже сейчас в 25 странах Африки и Азии так называемый общий определитель голода, по оценке журнала The Economist, имеет значения критического или катастрофического голода[3] . Следует указать также и на отмечаемую многими учеными проблему неравномерного распределения общественных благ; по определению Г. В. Мальцева, это “непростительный грех человечества”
В перечне актуальных проблем особое место занимают проблемы авиации и использования воздушного пространства.
Исследуя вопросы правового регулирования воздухоплавания в период 20-х — 40-х гг. XX в., мы заметили, что международные конвенции того времени опосредовали борьбу за воздушное пространство, с авиацией многие страны связывали свое первенство, мысля ее в предстоящей войне как главную силу воюющих.
По итогам Второй мировой войны американскими аналитиками был сделан вывод о необходимости совершенствования “воздушной мощи”. Так, генерал-майор Д. М. Г ейвин писал в 1947 г.: “В настоящее время мы участвуем в соревновании, победителем в котором окажется тот, кто выйдет из нынешнего кризиса с лучшими средствами и методами использования всего воздушного пространства нашей планеты... Мы должны изобретать, конструировать и развивать средства и способы наиболее эффективного использования окружающего нас воз
душного пространства. Мы должны это сделать, если хотим, чтобы существовал наш народ и наша общественная система, ибо в ожесточенной борьбе, охватившей сейчас весь мир, выживет лишь то государство или группа государств, которые лучше других сумеют использовать воздушное пространство... Государство или группа государств, господствующие в воздухе, станут решающей силой в обеспечении всеобщего мира”1. В настоящее время США имеют за рубежом около 50 авиабаз и аэродромов постоянного базирования авиации военно-воздушных сил и военно-морского флота, а также несколько авианосных соединений флота, что позволяет сократить сроки развертывания войсковых группировок для проведения различных военных операций в любых регионах земного шара[4] . Развитие воздушного транспорта — как военного, так и гражданского назначения — стало важным фактором формирования современного миропорядка, изменив “традиционное понимание национально-государственной безопасности”, когда “воздушное пространство и космос играют не меньшую, если не большую военно-политическую роль, чем суша и море” (К. С. Гаджиев)
Нами уже отмечалась значение метеообеспечения для функционирования авиации, и в условиях возрастания ее важности для решения государственно-значимых задач необходимо учитывать не только природные или политические, но и юридические риски.
Термин “риск” нередко используется в законодательстве, однако его легальной дефиниции нет. В “Большом толковом словаре русского языка”, изданном Институтом лингвистических исследований Российской академии наук, слово
“риск” определяется в двух значениях: 1) возможная опасность чего-либо; 2) требующее смелости, бесстрашия действие наудачу, в надежде на счастливый исход1. Как представляется, юридический риск — это объективно существующая и основывающаяся на ошибочных и (или) противоправных деяниях (действиях или бездействии) представителей законодательной, исполнительной или судебной власти, а равно иных участников правоотношений опасность наступления негативных юридически значимых последствий для субъектов правоотношений. В свою очередь, институционализация риска — это создание юридических норм и организационных структур, само существование которых создает потенциальную опасность для социума, групп или отдельных субъектов. При этом вероятность наступления негативных последствий тем выше, чем меньше внимания уделяет субъект мерам своей защиты, или, по Р. Иерингу, активной “борьбе за право”. Один из авторов социологической теории риска Н. Лу-ман замечал, что ныне критерий законной обоснованности перестает действовать в отношении принятия решений или их согласованности с принципами справедливости (либо другими моральными соображениями) и начинает относиться исключительно к соблюдению формальных процедурных правил как при создании законов, так и при принятии “второстепенных юридических решений”[5] . Это “верхний” уровень (фактор) возникновения юридического риска. “Нижний” уровень — это практика. Н. Луман, переживший времена гитлеризма, полагал, что после уничтожения нацистского режима все само собой придет в норму. “Однако первое, что мне пришлось пережить в американском плену, — это то, как с моей руки сняли часы и меня избили. Это оказалось
совершенно не то, что я себе представлял”, — писал Н. Лу-ман1. Отличие “сущего” от “должного”, существование правильных норм и фактов их нарушения — явления, хорошо известные правоведам. Внешним, “видимым” базисом возникновения юридического риска служит законодательство с его пробелами и противоречиями, наличием оценочных и отсылочных норм. Например, исследуя оценочные понятия в гражданском праве, М. Ф. Лукьяненко констатирует, что “участникам гражданских правоотношений заранее неизвестно, когда лицо будет считаться недобросовестным или какой результат частного усмотрения суд может назвать неправильным”, а в основе оценки лежат интерес и правосознание оценивающего субъекта[6] . В идеале эти проблемы должны решаться правоприменительной практикой исходя из принципа приоритета прав человека, толкования законов в пользу граждан или организаций, презумпции добросовестности участников правоотношений, отсутствия необходимости доказывать свою невиновность и иных императивных правовых постулатов. Процессуальное законодательство позволяет в достаточной степени достичь этого идеала. Однако когда это “рафинированное право” начинает осуществляться на практике неквалифицированными или недобросовестными (как крайний вариант — преступными) “правоприменителями”, сразу возникает потенциальная опасность нарушения законных интересов граждан, организаций и государства. В этой связи очевидно, что глубинная, внутренняя основа юридического риска лежит в сферах правосознания, правовой культуры и их антипода — правового нигилизма
Обратимся к анализу двух важных нормативных массивов: о транспортной безопасности и управлении федеральным имуществом. Законодательство о транспортной безопасности. В данной сфере в качестве примера неудачного регулирования, следствием которого стало возникновение юридического риска для субъектов правоотношений, приведем так называемую оценку уязвимости. Федеральным законом от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ “О транспортной безопасности” и принятыми в его развитие нормативными правовыми актами предусмотрено проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (т. е. определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства), утверждение результатов оценки федеральными органами исполнительной власти, присвоение определенной категории и утверждение планов защиты этих объектов[7] . Пунктом 7 ст. 5 данного федерального закона определено, что “оценка уязвимости воздушного судна, объекта транспортной инфраструктуры воздушного транспорта проводится с учетом требований, установленных международными стандартами Международной организации гражданской авиации в области защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, настоящим Федеральным законом и прини
маемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации”. Субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости и утверждение ее результатов в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении объекта в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и о присвоении соответствующей категории1. Заметим, что это требование применяется до дня вступления в силу соответствующего нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, который принимается по представлению Минтранса России, согласованному с ФСБ России и МВД России[8] . Существенно, что федеральный закон, возложивший обязанности по установлению требований по обеспечению транспортной безопасности на Правительство Российской Федерации, вступал в силу по истечении 90 дней после дня его официального опубликования (23 июля 2013 г. на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo. gov.ru). Однако по состоянию на 1 марта 2015 г. требования по
обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе к антитеррористической защищенности объектов, Правительством Российской Федерации не установлены и продолжают действовать ведомственные акты Минтранса России. В отношениях по оценке уязвимости участвуют три независимые организации: При этом отношения субъекта транспортной инфраструктуры и специализированной организации — гражданско-правовые, основанные на автономии воли и равенстве сторон (следовательно, и механизм воздействия на специализированную организацию, порядок заключения с ней договора регулируются гражданским законодательством); отношения субъекта транспортной инфраструктуры и специализированной организации с федеральным органом исполнительной власти — административно-правовые, основанные на принципе власти — подчинения, когда какими-либо мерами воздействия на орган публичной власти хозяйствующие субъекты не обладают. В результате данного регулирования появилась судебная практика, не имеющая единообразия. Так, принят ряд решений, исходящих из такой логики: поскольку доказательств того, что результаты оценки уязвимости утверждены в установленном порядке, суду не представлено, то устанавливается вина субъекта транспортной инфраструктуры в совершении административного правонарушения, которая заключается в том, что у него имелась возможность для соблюдения требования (за нарушение которого предусмотрена административная ответственность), но им не были приняты все зависящие от него меры по его соблюдению. Весьма характерным в этом отношении является постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 8 августа 2014 г. по делу № А43-7545/2014. Дело состояло в обжаловании решения Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее по тексту — Управление) о привлечении к административной ответственности за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации по обеспечению транспортной безопасности. Суд, в частности, отметил, что предприятию (заявителю по делу) в целях исполнения законодательства следовало пройти несколько стадий. Так, предприятие должно было подготовить материалы и направить их в компетентный орган для включения в Реестр категорированных объектов; после получения уведомления на основе публичного договора со специализированной организацией провести оценку уязвимости объекта и составить план обеспечения транспортной безопасности. Предприятием (заказчик) и федеральным государственным унитарным предприятием “Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации” (исполнитель) был заключен договор от 14 ноября 2012 г. № 35 на оказание услуг по проведению оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры (автостанции). Оценка уязвимости была проведена, и ее результаты были направлены для утверждения в Федеральное дорожное агентство, но не утверждены. В материалах дела представлена переписка между заказчиком и исполнителем по вопросу проведения оценки уязвимости автостанции (датированная январем и мартом 2014 г.), согласно которой на момент проверки Управлением оценка уязвимости автостанции проведена, но до 24 января 2014 г. не отсылалась на утверждение в Федеральное дорожное агент ство (Росавтодор) ввиду того, что в первую очередь Росавто-дор рассматривает отчеты объектов транспортной инфраструктуры сочинских олимпийских объектов. По оценке суда, предприятие не приняло всех зависящих от него мер по соблюдению законодательства о транспортной безопасности. В период 2012-2014 гг. предприятие ограничилось лишь направлением двух запросов в адрес специализированной организации. Возможностью перезаключения неисполненного договора от 14 ноября 2012 г. № 35 предприятие не воспользовалось, с документальным обоснованием невозможности своевременного проведения оценки уязвимости в Управление не обращалось. Суд констатировал, что поскольку предприятие при должной внимательности и осмотрительности могло предвидеть последствия (т. е. возможность нарушения законодательства), имело возможность предотвратить совершение административного правонарушения, но не предприняло всех зависящих от него мер, то оно обоснованно привлечено к административной ответственности Имеется и иная правовая позиция судов: согласно закону оценка уязвимости проводится специализированными организациями на основании публичного договора. Таким образом, законодатель отстранил субъекта транспортной инфраструктуры от непосредственной оценки уязвимости объектов инфраструктуры, ограничив и круг организаций, имеющих право на проведение такой оценки на договорной основе. С учетом данных положений закона субъект транспортной инфраструктуры не может нести ответственность за нарушение специализированной организацией сроков проведения такой оценки, а также за результат проведенной специализированной организацией оценки уязвимости объекта, так как такой результат в силу закона утверж- 1 См.: Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 8 августа 2014 г. по делу № А43-7545/2014 // СПС “Консуль-тантПлюс” (дата обращения: 26.01.2015). дается компетентным органом в сфере транспортной безопасности, а не заказчиком по договору Заметим, что анализ судебной практики по делам, где обжаловались действия федеральных органов исполнительной власти, не утвердивших результаты оценки уязвимости, показывают, что доказать незаконность этих действий крайне затруднительно. В качестве примера можно привести постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12 августа 2014 г. № 09 АП-28683/2014 по делу № А40-9158/14. Как видно из судебного акта, ООО “БИПРОАСКО” (являющееся аккредитованной специализированной организацией, осуществляющей оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства), провело оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры по муниципальному контракту. Результаты оценки не были утверждены Росавтодором. Исследовав замечания, послужившие для Росавтодора основанием для отказа в утверждении результатов оценки уязвимости, суд апелляционной инстанции указал, что “незаконности вынесенных отказов, с учетом компетентности и специфики органа, а равно направленности принимаемых решений на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности, судом не установлено”. Кроме того, суд со ссылкой на нормы АПК РФ, ст. 13 ГК РФ и п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 6/8 “О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации” отметил, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного 1 См., напр.: Постановления Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 18 декабря 2012 г. по делам № А55-13259/2012 и А55-13254/2012, от 27 декабря 2012 г. по делу № А55-13263/2012; Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 марта 2012 г. № Ф09-946/12; Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 июня 2013 г. № 09АП-9984/2013-АК; Определение Ленинградского областного суда от 16 января 2013 г. № 33-107/2013 // СПС “Консуль-тантПлюс” (дата обращения: 26.01.2015). акта недействительным является “одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием”, однако “заявителем не указаны нормы права, которые нарушены ответчиком при вынесении оспариваемых отказов”. На основании изложенного Девятый арбитражный апелляционный суд решение Арбитражного суда г. Москвы от 14 мая 2014 г. по делу № А40-9158/2014 оставил без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения[9]. Как уже указывалось, субъект транспортной инфраструктуры обязан в силу закона заключить гражданско-правовой договор со специализированной организацией, уполномоченной: а) на проведение оценки уязвимости; б) представление результатов оценки уязвимости в соответствующий федеральный орган исполнительной власти. Таким образом, регулятор (Минтранс России) поставил соблюдение административно-правовых норм законодательства о транспортной безопасности (в части оценки уязвимости и утверждения ее результатов в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении объекта в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и о присвоенной объекту категории) и ответственность за их соблюдение в зависимость не только от гражданско-правовых отношений хозяйствующих субъектов, но и от отношений с третьим лицом (утверждающим результаты оценки федеральным органом власти), не являющимся стороной договора. При оценке данной ситуации необходимо учитывать правовую взаимосвязь отношений в сфере транспортной безопасности с отношениями по закупке товаров, работ и услуг: в соответствии с законодательством заключение договоров со специализированными организациями осуществляется на конкурсной основе.
Так, согласно письму Минэкономразвития России от 22 июля 2011 г. № Д28-160 размещение заказа по оказанию услуг специализированными организациями по проведению работ по оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, транспортная безопасность которых осуществляется за счет средств федерального бюджета и средств субъектов Российской Федерации, необходимо осуществлять в соответствии с процедурами, предусмотренными законодательством, регулирующим закупки для государственных нужд1. В силу закона извещение о проведении открытого конкурса размещается заказчиком в единой информационной системе не менее чем за 20 дней до даты вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе или открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом конкурсе, а контракт заключается не ранее чем через 10 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе или при проведении закрытого конкурса с даты подписания такого протокола[10] . В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 18 июля 2011г. № 223-ФЗ “О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц” (распространяющимся практически на все организации с государственным участием) извещение о проведении конкурса или аукциона размещается в единой информационной системе не менее чем за 20 дней до дня окончания подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе
Таким образом, при реализации положений законодательства о транспортной безопасности, касающихся трехмесячного срока, установленного для проведения оценки уязвимости и утверждения ее результатов, примерно от одного до полутора месяцев составляет минимальный период, требуемый для проведения конкурсных процедур. Далее, один месяц установлен для проведения оценки уязвимости; один месяц — для получения заключения государственного органа по результатам оценки. Любой сбой в соблюдении указанных сроков ведет к неисполнению вышеуказанных требований законодательства независимо от того, какие усилия прикладывал субъект транспортной инфраструктуры для получения результатов оценки уязвимости (переписка, расторжение договора со специализированной организацией, применение к ней штрафных санкций, проведение конкурсных процедур для заключения договора с иной специализированной организацией и т. д.). Исходя из реалий, можно констатировать, что простой арифметический подсчет вышеназванных сроков и отсутствие у субъектов транспортной инфраструктуры действенных механизмов воздействия на специализированные организации и тем более органы власти приводят к выводу о высоком юридическом риске заведомой неисполнимости приказа Минтранса России, установившего такие требования к субъектам транспортной инфраструктуры. Законодательство об управлении федеральным имуществом. Для анализа возьмем регулирование деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, так как одним из крупнейших потребителей специализированной авиаметеоинформации является ФГУП “Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации” — национальный поставщик аэронавигационного обслуживания. В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024, утверждалось, что юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника, которые на практике не всегда используются в интересах собственника. Были сделаны выводы о неэффективности унитарных предприятий и о том, что использование указанной организационно-правовой формы обосновано в строго определенных случаях, в том числе при использовании имущества, приватизация которого запрещена, необходимого для обеспечения национальной безопасности, функционирования воздушного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации. Планировалось к октябрю 1999 г. подготовить нормативный правовой акт о реорганизации федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения1. Как и во многих других случаях, никакого нормативного правового акта подготовлено не было. Необходимо указать, что тезис о неэффективности государственных предприятий по сравнению с частными организациями никогда не был научно доказан, так как не проводилось их сравнений в сопоставимых условиях хозяйствования, не было комплексных криминологических и экономических показателей. Скорее речь шла о недостатках их функционирования, связанных с отсутствием должного правового регулирования, либо все сводилось к оценочным суждениям, далеким от реальных общественных интересов[11] . По данному поводу уместно привести слова известного дипломата, публициста и историка С. С. Татищева, который в письме от 28 февраля 1887 г. заметил, что “отвлеченные теории... вредно отражаются на государственной жизни нашего отечества”
Как констатируют ученые, “на необходимость сокращения числа юридических лиц, основанных на ограниченных вещных правах, создаваемых государством (муниципальным образованием), неоднократно указывалось в ходе реформы гражданского законодательства 90-х гг. XX в. Делается это и в настоящее время... Такие выводы содержатся и в трудах ученых-цивилистов, и в современных программных документах и проектах нормативных актов. Многолетняя практика деятельности государственных юридических лиц (в том числе советского периода) показала, что таких прав (режимов управления) должно быть два: один для создания производственных предприятий, целью которых является не получение прибыли, а решение определенных государственных задач (нужды обороны и безопасности), второй для создания различных органов управления и, возможно, решения отдельных социально-культурных задач”[12]. Как представляется, при принятии решений в отношении государственных предприятий следует учитывать, что экономики развитых стран, прежде всего США, базируются на мощной государственной собственности. Как отмечает директор Института США и Канады Российской академии наук, академик РАН С. М. Рогов, принижение роли государства в развитии страны является одной из легенд, сложенных о США. Фактически же государственное хозяйствование в странах с рыночной экономикой опирается на четыре важнейших организационноуправленческих и административно-хозяйственных механизма: налоговую систему, бюджет, федеральную контрактную систему и собственность казны. При этом работа государственных предприятий представляет собой систему, с помощью которой США осуществляют хозяйственную деятельность, направ
ленную на удовлетворение государственных нужд1. Крупный исследователь военной экономики США, доктор экономических наук, профессор В. А. Федорович пишет: “Государственное хозяйствование промышленно развитых стран Запада — сложный динамический процесс. Масштабы государственной собственности и формы государственного регулирования общественного воспроизводства отличаются от страны к стране. Они являются результатом исторической эволюции капитализма в этих государствах... Военно-промышленный комплекс, как утверждают его архитекторы, — особая сфера хозяйствования США. Он всегда должен быть финансово и экономически обеспечен, а его специальная продукция, очень важная для обеспечения национальной безопасности американского государства, должна иметь твердый гарантированный рынок сбыта... “Чистая”, негосударственная рыночная экономика — это никогда не существовавшая абстрактная конструкция, иллюзорная модель. И в XVIII, и в XXI в. перед американским обществом стоят задачи обеспечения безопасности (прежде всего военной), решение которых по Конституции всегда брало на себя государство”[13] . Существенно, что Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 “О долгосрочной государственной экономической политике” в области приватизации и совершенствования управления государственным имуществом не содержал каких-либо поручений Правительству Российской Федерации, связанных с ликвидацией федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения
Тем не менее в утвержденной в 2013 г. государственной программе намечалось обеспечить отсутствие федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, к 2018 г.1 В этих целях предусматривалось “контрольное событие 1.9” — принятие до 1 июля 2014 г. федерального закона, направленного на нормативное определение переходного периода для преобразования федеральных государственных унитарных предприятий в иные организационно-правовые формы[14] . Однако такого федерального закона принято не было. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 327 была утверждена новая государственная программа Российской Федерации “Управление федеральным имуществом”
ни населения, социальную сферу и общественную безопасность”. Заметим, что План реализации данной государственной программы на период 2014—2016 гг. не предусматривает мероприятий по ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий[15]. Гражданский кодекс Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ) сохранил организационно-правовую форму государственного унитарного предприятия как юридического лица, использующего федеральное имущество на праве хозяйственного ведения (ст. 113, 294 ГК РФ). В этой связи в случае преобразования стратегических предприятий необходимо иметь в виду, что законодательство не содержит норм о правопреемстве в части индивидуальных административно-разрешительных актов, поэтому вновь возникшему юридическому лицу будет необходимо на возмездной основе переоформить и получить новые разрешительные документы по всем видам деятельности, требующим сертификации или лицензирования. Отсюда общий размер расходов при преобразовании стратегического предприятия может достигать весьма существенных сумм. Кроме того, необходимо принятие специального федерального закона, позволяющего решить все вопросы в области лицензирования и сертификации, в противном случае деятельность по предоставлению государственной услуги по аэронавигационному (в том числе метеорологическому) обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации (включая государственную авиацию) может быть парализована. Надеяться на упрощенный подход государственных структур в данном случае не приходится, так как выдача сертификатов при реорганизации юридического лица без проведения надлежащей проверки влечет
уголовную ответственность, что подтверждается практикой следственных органов1. Весьма существенно при этом, что независимо от любой организационно-правовой формы функционирования национального поставщика аэронавигационного обслуживания, особенно при сохранении государственного контроля над его имуществом и (или) принятием управленческих решений, конечную публично-правовую и материальную ответственность за его действия будет нести Российская Федерация. Так, исследователи проблемы ответственности государства в практике Европейского суда по правам человека отмечают, что в качестве основного критерия, по которому Европейский суд оценивает обоснованность ограничения ответственности государства за действия или бездействие унитарного предприятия, выступает степень институциональной и оперативной независимости последнего. При этом ссылки на национальное законодательство, ограничивающее ответственность государства за долги унитарных предприятий, на самостоятельный правовой статус таких предприятий, на наличие вины самого предприятия в возникновении состояния неплатежеспособности не принимаются во внимание как не влияющие на сформировавшуюся прецедентную практику применения положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Протокола № 1 к ней. По мнению Европейского суда, правовой статус по национальному законодательству не имеет решающего значения при установлении ответственности государства за действия или бездействие предприятия[16] . Другим важным фактором являются документы ИКАО, возлагающие на государство конечную ответственность за безопасность полетов, в том числе при аэронавигаци-
онном и метеорологическом обслуживании, независимо от организационно-правовой формы поставщика такого обслуживания. Как отмечается в п. 3.38 Циркуляра ИКАО № 284, “аэронавигационное обслуживание рассматривается как более тесно связанное с безопасностью полетов воздушных судов. Более того, аэронавигационные службы имеют значение для национальной безопасности и внешних сношений в ракурсе суверенитета воздушного пространства государств. Поэтому большинство правительств предпочитает сохранять свой контроль за аэронавигационными службами”[17]. Все изложенное показывает необоснованность включения в государственные программы указаний на конкретный срок (в данном случае — 2018 г.) как предельный срок деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Иными словами, программный документ содержит риски принятия поспешных управленческих решений невысокого качества и без учета экономической и политической обстановки. Не менее опасны и пробелы нормативно-правового регулирования. Так, например, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды наделена функцией по оказанию государственной услуги — метеорологического обслуживания гражданской и экспериментальной авиации. Содержание данной услуги — формирование и предоставление субъектам авиационной деятельности необходимой им метеорологической информации с целью содействия безопасной, регулярной и эффективной работе. Формирование информации происходит с использованием уникальных методов исследования природных явлений, зачастую с применением сложного оборудования (например, метеорологических радиолокаторов), а предоставление — как путем личного общения летных экипажей с метеорологами, так и через диспетчеров по управлению воздушным движением либо с помощью восприятия информации, постоянно транслируемой на определенной частоте. В соответствии с зако-
нодательством порядок и стандарт предоставления государственной услуги определяется в административном регламенте1. Однако административный регламент предоставления государственной услуги по метеорологическому обслуживанию гражданской авиации по состоянию на 1 марта 2015 г. не принят; в результате постоянно возникают споры по вопросам, связанным с обеспечением авиаметеоинформацией, что приводит к ухудшению работоспособности государственной системы сбора этой информации, отказу в ее предоставлении и в конечном счете влечет снижение уровня безопасности полетов[18] . Очевидно, что аналогичная ситуация нередко складывается и с исполнением решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Например, в октябре 2013 г. был согласован Президентом Российской Федерации и утвержден Председателем Правительства Российской Федерации план действий федеральных органов исполнительной власти, направленных на развитие авиации общего назначения. План состоит из 17 пунктов и предусматривает конкретные шаги по стимулированию развития авиации общего назначения. Однако к апрелю 2014 г. большинство мероприятий в установленные сроки исполнены не были Думается, что возрастание юридических рисков связано с тенденциями общественного развития, в том числе с ранее рас-
смотренными противоречиями глобализации. Такие тенденции иногда именуют мегатрендами — крупномасштабными, долгосрочными процессами мирового развития, определяющими качественное содержание текущего этапа эволюции миросистемы1. Юридические риски опосредуют большинство социальных рисков и противоречий, показывают их наглядно, затрагивают непосредственные права и обязанности субъектов общественных отношений. Важность проблемы юридических рисков подтверждается данными из сферы правосознания, обусловленного общей экономико-политической парадигмой развития общества: в повседневной жизни лишь 8,7 % граждан обычно одобряют и поддерживают действия властей; обычно вынуждены приспосабливаться к действиям властей 46,9 % граждан; стараются держаться в стороне от властей 27,2 % населения, а 7,2 % относятся к властям неприязненно и, когда возможно, противодействуют им[19] . При этом в современной России по сравнению с 1912—1913 гг. население уменьшилось примерно на 35 млн чел., но общее количество сотрудников различных правоохранительных государственных структур выросло в абсолютном выражении более чем в 9 раз, превысив 1 млн чел. (а по соотношению к населению — более чем в 11 раз); коэффициент судимости (соотношение числа осужденных к количеству населения) вырос примерно в пять раз (ныне осуждается гораздо больше граждан, чем подданных Российской империи) Вышеизложенные факты и цифры отражают объективные характеристики современной действительности, где юри
дические принципы правового государства нередко лишь декорируют реальность “общества риска”, в котором сами юридические конструкции в зависимости от воспринимающего их субъекта могут оцениваться как девиантные (один из примеров — так называемые двойные стандарты). В этих условиях одним из адекватных ответов на юридические (и иные) риски может быть повышение степени правовой защиты субъектов общественных отношений с индивидуальной (корпоративной) на институциональную (включающую нормотворческий и организационно-правовой элементы федерального уровня). В этом процессе особая роль принадлежит, на наш взгляд, саморегулируемым и иным объединениям граждан и организаций (в том числе адвокатуре как институту гражданского общества)[20]. В качестве центрального институционально-нормативного звена организационно-правового механизма защиты субъектов отношений (в том числе в области метеообеспечения гражданской авиации) может быть применен формируемый ныне институт “права на хорошее управление”.
