ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА

Понятие, объекты и субъекты, стратегические цели и задачи безопасности туризма

В самом общем понимании безопасность представляет собой сохранность, отсутствие опасности, состояние защищенности, надежности; условия, при которых не угрожает опасность, отсутствует недопустимый риск, связанный с возможностью причинения вреда и (или) нанесения ущерба, и т. п.

Безопасность как правовая категория отличается своей многогранностью и рассматривается в законодательстве, научной и учебной литературе в разных контекстах: в правовом, социологическом, психологическом и т. д.

Так, например, в соответствии с ГОСТ Р 50646-2012 «Услуги населению. Термины и определения» (утв. и введен в действие приказом Госстандарта от 29.11.2012 г. № 1612-ст) безопасность услуг — состояние услуг, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений. При этом под риском понимается вероятность причинения при оказании услуг вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда. Закон РФ от 07.02.1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» дает в преамбуле общее понятие безопасности товара (работы, услуги), понимая под ними безопасность товара (работы, услуги) для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации, а также безопасность процесса выполнения работы (оказания услуги).

Автор А. П. Бгатов определяет безопасность как «состояние объекта, в котором он либо не подвергается негативному воздействию, либо успешно противостоит такому воздействию, продолжая нормально функционировать»^[1]. По мнению Н. Ахтырской, безопасность следует понимать как неотъемлемое свойство (атрибут) социальной системы, состоящее в способности к обеспечению на основе осознанной, целенаправленной деятельности такого порядка взаимосвязей, при котором дезорганизующее воздействие внешней среды и внутренних противоречий на ее жизненно важные интересы ограничивается пределами, отвечающими потребностям данной системы и ее элементов в устойчивом развитии.

Суммируя приведенные выше определения, можно сказать, что безопасность представляет собой весьма сложное, многогранное и комплексное явление, сущность которого нельзя определить однозначно, а потому создание универсального определения понятия «безопасность» представляет сложную задачу. Безопасность как сложное социальное явление, связанное с обеспечением надежного существования и возможностью прогрессивного

развития личности, общества и государства, уточняет Е. Л. Писаревский^[2], может рассматриваться, как минимум, в трех значениях:

• 1) как состояние защищенности объектов безопасности от внутренних и внешних угроз безопасности;
• 2) как свойство субъектов и предметов материального мира, технических процессов производства (эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) продукции (работ, услуг), явлений и сил природы быть «безопасными» для окружающих, не причинять ущерба (вреда) объектам безопасности, а также не создавать угрозы причинения такого ущерба (вреда);
• 3) как процесс, связанный с созданием и поддержанием необходимого уровня защищенности объектов безопасности, адекватного внутренним и внешним угрозам безопасности.

При этом стоит учитывать, что категории «состояние», «свойство» и «процесс» в действительности тесно связаны между собой и характеризуют различные грани одного явления — безопасности.

Таким образом, для применения термина «безопасность» в каждом конкретном случае необходимо иметь четкое представление о том, что является угрозой, от чего (либо кого) она может исходить, на что (либо кого) может быть направлена, а также чем эта безопасность обеспечивается и нормируется.

Сфера туризма Российской Федерации, как и мировая система туризма в целом, все чаще становится объектом посягательств со стороны национальной и международной организованной преступности, в том числе в целях хищения имущества туристов, совершения насильственных действий в отношении их, осуществления террористической и экстремистской деятельности. Риски, связанные со стремительным распространением эпидемий опасных заболеваний, также являются серьезной проблемой, как для Российской Федерации, так и других государств. Это позволяет говорить о безопасности туризма как об одном из элементов национальной безопасности Российской Федерации, важным фактором, способствующим реализации социально-экономических, культурно-экологических и иных функций сферы туризма, а также необходимым условием достойной жизни и свободного развития человека в социальном правовом федеративном государстве.

Национальная безопасность Российской Федерации — состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан России, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации. Национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией РФ и законодательством РФ, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности.

В соответствии со Стратегией развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 31.05.2014 г. № 941-р, вопросы обес

печения безопасности туризма являются ключевыми на современном этапе государственной политики в области туризма, ориентированной на повышение качества жизни населения.

Безопасность туризма Российской Федерации, с позиции Е. Л. Писаревского^[3], представляет собой динамическое состояние защищенности сферы туризма от внутренних и внешних угроз безопасности, которое предполагает надежное существование и устойчивое развитие сферы туризма и ее элементов, а также свойство сферы туризма в процессе своего функционирования не причинять ущерба и (или) не создавать угрозы причинения ущерба окружающей среде, обществу и государству.

По мнению М. В. Шаруевой, главными принципами обеспечения безопасности туризма должны стать принцип системности, определяющий комплексный подход к проблеме, и эффективности, позволяющий оценить достигнутые результаты. Целесообразно рассматривать безопасность туризма как обеспечение безопасности участников правоотношений в сфере туризма (туроператоров, турагентов, граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, реализующих право на отдых). Исходя из этого, под безопасностью туризма следует понимать совокупность гражданско-правовых норм, призванных обеспечить юридическую, имущественную и личную неимущественную, социальную, информационную, экологическую безопасность всех участников правоотношений в сфере туризма, а также ненане-сение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства. При этом обеспечение безопасности туризма — это применение различных видов юридической деятельности, направленных на предупреждение и нейтрализацию угроз безопасности в сфере туризма, а также иные меры по созданию и поддержанию необходимого уровня защищенности объектов безопасности.

В ч. 1 ст. 56 Модельного закона о туристской деятельности (принят постановлением МПА СНГ от 16.11.2006 г. № 27-15) понятие безопасности туризма раскрывается посредством перечисления факторов риска и мер, которые для необходимо предпринять для обеспечения безопасности объектов туризма. В частности, закреплено, что безопасность туризма включает в себя комплекс правовых, организационных, социально-экономических и других мер, направленных на обеспечение личной безопасности граждан в случае наличия вредных факторов (факторов риска, а именно — травмоопасности, пожароопасности, воздействия окружающей среды, биологического воздействия, психофизических нагрузок, опасности вредных излучений, повышенной запыленности и загазованности, других специфических факторов риска) при занятии туризмом, сохранности их имущества, чести и достоинства, ненанесение ущерба окружающей природной среде, а также систему мер противодействия использованию туризма в целях терроризма, незаконной миграции, контрабанды, перевозки наркотиков, сексуальной, трудовой и иной эксплуатации граждан.

В Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» понимание безопасности туризма раскрыто путем перечисления объектов, в отношении которых должны быть приняты меры, обеспечивающие их сохранность, направленные

на предотвращение и (или) снижение причинения им возможного ущерба и (или) вреда. ГОСТ 32611-2014 «Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов» (введен в действие приказом Госстандарта от 26.03.2014 г. № 228-ст) в свою очередь закрепляет аналогичное определение понятия «безопасность туризма», дополнительно конкретизируя при этом термин «безопасность туристской услуги», под которой понимается отсутствие недопустимого риска, нанесения ущерба жизни, здоровью и имуществу туристов во время совершения путешествия (экскурсии), а также в местах пребывания на маршруте.

В рамках ГОСТ Р 56643-2015 «Туристские услуги. Личная безопасность туриста» (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 14.10.2015 г. № 1563-ст) сформулировано понятие личной безопасности туриста, под которой понимается состояние защищенности туриста и/или отдельных охраняемых объектов его безопасности от внутренних и внешних угроз безопасности, что позволяет свободно и беспрепятственно реализовывать право туриста на отдых, свободу передвижения и иные права при совершении путешествий и экскурсий.

Говоря о «безопасности», следует подразумевать некую систему, включающую в себя одновременно и потенциальный объект воздействия — объект безопасности, и субъектов, обеспечивающих эту безопасность, и непосредственно саму опасность, в том числе ее источники, угрозы. Исходя из понимания того, что в широком смысле объектом называют предметы и явления реального мира, на которые направлена какая-либо деятельность, объектом безопасности можно считать любую систему, состояние защищенности которой необходимо обеспечить:

• • личность — ее права и свободы;
• • общество — его материальные и духовные ценности;
• • государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность;
• • природные и технические системы.

В соответствии с ч. 1 ст. 14 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» к объектам безопасности туризма отнесены:

• • туристы (экскурсанты);
• • имущество туристов (экскурсантов);
• • окружающая среда;
• • общество (материальные и духовные ценности);
• • государство.

В ГОСТ 32611-2014 обозначено, что безопасность туристов (экскурсантов) при совершении путешествия распространяется на:

• • жизнь, здоровье, личную неприкосновенность туриста (экскурсанта), включая физическое (телесное) и психическое (моральное) состояние, а также частную жизнь;
• • имущество туриста (экскурсанта), в том числе предметы туристского снаряжения и инвентаря, багаж, предметы личного обихода и другие предметы, которые используются и (или) приобретены туристом (экскурсантом) во время путешествия.

Согласно ГОСТ Р 56643-2015 к объектам личной безопасности туристов относят жизнь, здоровье, имущество (материальные ценности) туристов и личную неприкосновенность, и иные нематериальные блага туристов.

Безопасность обеспечивает посредством разработки и принятия необходимых мер соответствующими субъектами, которые в совокупности рассматриваются как субъекты безопасности. При этом стоит учесть, что в качестве таких субъектов в той или иной степени могут выступать и непосредственно сами объекты безопасности. В широком понимании субъекты обеспечения безопасности — это люди, социальные организации, которые осознают возможные и возникшие опасности в жизни общества и призваны осуществлять деятельность по их предупреждению и ликвидации.

Ранее действовавший Закон РФ от 05.03.1992 г. № 2446-1 «О безопасности» в ст. 2 закреплял, что основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории РФ. Гражданам России, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство. Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством РФ, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.

Ныне действующий Федеральный закон от 28.12.2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» не предусматривает в своем составе отдельных формулировок базовых понятий в сфере безопасности, однако в ст. 4 он закрепляет, что основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности определяет Президент РФ. При этом государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом РФ. Граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности.

По существу, именно все перечисленные в ст. 4 Федерального закона от 28.12.2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» субъекты и являются субъектами безопасности. В свою очередь, в п. 6 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683, закреплено, что обеспечение национальной безопасности — реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и удовлетворение национальных интересов, где:

• • национальные интересы Российской Федерации — объективно значимые потребности личности, общества и государства в обеспечении их защищенности и устойчивого развития;
• • угроза национальной безопасности — совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам.

Исходя из положений Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и ГОСТ 32611-2014, к субъектам, обеспечивающим безопасность туризма (далее по тексту — субъекты безопасности туризма), относятся: Правительство РФ, МИД России, МЧС России, другие органы исполнительной власти в пределах их компетенции, а также органы местного самоуправления; туроператоры и турагенты; транспортные компании, обеспечивающие перевозку туристов соответствующими видами транспорта; страховые компании; средства размещения и другие исполнители услуг; специализированные службы и организации по обеспечению безопасности туристов; сами туристы.

В ГОСТ Р 56643-2015 детализировано, что субъектами, участвующими в обеспечении личной безопасности туристов (далее по тексту — субъекты личной безопасности), являются:

• • субъекты самозащиты — туристы;
• • уполномоченные органы государственной власти и муниципальной власти в пределах своих полномочий;
• • государственные органы в области обеспечения личной безопасности туристов (МЧС России);
• • исполнители услуг средств размещения (владельцы гостиниц и иных средств размещения, арендаторы, управляющие компании, персонал);
• • исполнители услуг по перевозке туристов различными видами транспорта (владельцы средств транспорта, авиационные предприятия, эксплуатанты воздушных судов, судовладельцы и др.);
• • исполнители услуг общественного питания (владельцы предприятий общественного питания, арендаторы, управляющие компании, персонал предприятий питания);
• • исполнители прочих услуг — объекты делового, познавательного, оздоровительного, спортивного и иного назначения (например, владельцы объектов культурного наследия, культурные центры, санаторно-курортные организации, физкультурно-спортивные объединения и организации, спортивные клубы и т. д.);
• • туроператоры и турагенты;
• • операторы туристских информационных систем;
• • страховые организации;
• • субъекты, предоставляющие услуги по обеспечению безопасности на активных туристских маршрутах и маршрутах повышенной сложности/опасности (например, инструкторы-проводники);
• • исполнители экскурсионных услуг (юридические и физические лица — экскурсоводы (гиды), гиды-переводчики);
• • частные охранные организации, вневедомственная охрана в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, обеспечение комплексной безопасности туристов и объектов туристской деятельности включает действия всех участников туристской отрасли: уполномоченных государственных и муниципальных органов, турагентов и туроператоров, гостиниц и других средств размещения, предприятий общественного питания, транспортных компаний, государственных и иных специализированных служб, ответственных за жизнь и здоровье граждан, самих туристов, а также иных субъектов.

Безопасность туризма напрямую зависит от политики государства, мер, принимаемых турагентами и туроператорами, а также от действий самого туриста. Безопасность туризма и уменьшение рисков при пугешествии касаются широкого круга проблем, в том числе обеспечения медицинского обслуживания, проверки технического и санитарного состояния туристского инвентаря и объектов туристской инфраструктуры, организации работы служб спасения и скорой помощи, страхования, своевременного информирования о существующих угрозах, обеспечения немедленного отклика на жалобы туристов, органов охраны памятников и окружающей среды.

Государственная политика в области обеспечения безопасности в целом, и в области туризма, в частности, является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер.

Основные направления государственной политики в области безопасности туризма, получая свое закрепление в нормах национального законодательства, во всяком случае формируются на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ, с учетом международного опыта и координирующей деятельности Всемирной туристской организации.

Будучи ведущей международной организацией в сфере туризма, ЮНВТО способствует туризму в качестве движущей силы экономического роста, всестороннего развития и экологической устойчивости, поддержания миропорядка и предлагает руководство и поддержку сектора в продвижении политики знаний и туризма во всем мире.

Всемирная конференция по туризму, проходившая в Маниле (Филиппины) с 27 сентября по 10 октября 1980 г., подтвердила, что:

• • международный туризм может развиваться в условиях мира и безопасности, которые могут быть достигнуты в результате совместных усилий всех государств, направленных на смягчение международной напряженности и на развитие международного сотрудничества в духе дружбы, уважения прав человека и взаимопонимания между всеми государствами,
• • мировой туризм может стать существенным фактором обеспечения мира во всем мире и явиться моральной и интеллектуальной основой для международного взаимопонимания и сотрудничества,
• • мировой туризм может развиваться лишь на основе справедливости, суверенного равенства, невмешательства во внутренние дела и сотрудничества всех государств вне зависимости от их экономических и социальных систем, если его конечной целью будет являться улучшение качества жизни для всех народов, соответствующего человеческому достоинству.

Всемирная конференция по туризму настоятельно рекомендовала:

• • государствам соблюдать и уважать право индивидуума независимо от его религии, расы, убеждений или местожительства, отправляться в страну своего происхождения, а также принимать все необходимые меры, чтобы гарантировать его свободу передвижения и его безопасность;
• • Всемирной туристской организации рассмотреть возможность установления практики в отношении медицинской помощи и правовой защиты экономических интересов туристов, пугешествующих индивидуально или в составе групп за пределы страны их постоянного проживания.

В одобренном на VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации 22.09.1985 г. Кодексе туриста отдельное место заняла ст. XIII, целиком посвященная вопросам безопасности, где конкретизированы правила и нормы предоставления туристам безопасных услуг и их поведения во время туристских поездок. В частности, закреплено, что туристам следует предоставлять свободный доступ как внутри, так и за пределами своих стран к местам и отдельным районам туристского интереса и свободу передвижения, учитывая при этом существующие правила и ограничения. По прибытии к местам и отдельным районам туристского интереса, а также на протяжении всего их транзита и временного пребывания туристы для своего блага должны располагать:

• а) объективной, точной и исчерпывающей информацией об условиях и возможностях, предоставляемых в течение их путешествия и временного пребывания официальными туристскими организациями и поставщиками туристских услуг;
• б) личной безопасностью, безопасностью своего имущества, а также защитой своих прав как потребителей;
• в) соответствующей общественной гигиеной, особенно в средствах размещения, общественного питания и на транспорте; информацией об эффективных мерах по предупреждению инфекционных заболеваний и несчастных случаев, а также беспрепятственным доступом к службам здравоохранения;
• г) доступом к быстрой и эффективной общественной связи внутри страны, а также с внешним миром;
• д) административными и юридическими процедурами и гарантиями, необходимыми для защиты их прав;
• е) возможностью исповедания своей собственной религии и соответствующими условиями для этой цели.

Наиболее широкий перечень аспектов, касающихся обеспечения безопасности туризма, отражен в положениях Гаагской декларации по туризму 1989 г., которой рекомендовано всем правительствам стремиться к укреплению мира и безопасности на национальном, региональном и международном уровнях, что является важнейшим условием развития внутреннего и международного туризма. В принципе VII закреплено, что безопасность и защита туристов и уважение их достоинства являются непременным условием развития туризма. Поэтому необходимо следующее:

• а) чтобы меры по упрощению туристских путешествий, поездок и пребываний сопровождались мерами по обеспечению безопасности и защиты туристов и туристских объектов и достоинства туристов,
• б) чтобы в этих целях была сформирована эффективная политика, направленная на обеспечение безопасности и защиты туристов и туристских объектов, а также уважение достоинства туристов,
• в) чтобы точно определялись туристские товары, объекты и оборудование, которые из-за того, что они используются туристами, требуют особого внимания,
• г) чтобы готовилась соответствующая документация и информация и обеспечивался к ней доступ в случае угрозы туристским объектам и/или туристским достопримечательностям,
• д) чтобы выполнялись в соответствии с процедурами, специфичными для систем законодательства в каждой отдельной стране, юридические положения в области защиты туристов, включая, в частности, правоспособность туристов добиваться эффективной судебной защиты в национальных судах в случае действий, наносящих вред им лично или их имуществу, и особенно при таких наиболее опасных актах, как терроризм,
• е) чтобы государства сотрудничали в рамках ЮНВТО при подготовке программы рекомендуемых мер, регулирующих вопросы безопасности и защиты туристов.

В Приложении к Гаагской декларации по туризму 1989 г., где сформулированы конкретные выводы и рекомендации, отмечено, что безопасность туристов и их благополучие, а также поддержание высокого уровня качества обслуживания в местах туристского назначения нельзя рассматривать в отрыве от других общественных или национальных интересов, в частности принимающей страны, и окружающей среды в целом. При разработке и проведении в жизнь норм безопасности для сферы туризма и защиты туристов интересы тех, кто посещает и принимает, должны быть взаимно гармонизированы. Следует учитывать особые аспекты, возникающие в связи обеспечением безопасности больших групп туристов (конгресс-туры и пэкидж-туры) и отдельных групп населения (пожилые люди, инвалиды, молодежь). Безопасность туристов и защита в области туризма в целом в стране или в месте туристского назначения связаны с большим количеством правил и постановлений, которые должны выполняться нс только туристской администрацией, но и целым рядом других административных органов, работающих в различных экономических и социальных секторах (финансы, здравоохранение, охрана окружающей среды, развитие территорий, энергетика, занятость и т. п.) и прежде всего частным сектором.

Резолюцией A/RES/406(XIII) от 01.10.1999 г. на 13-ой сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации, проведенной в г. Сантьяго, был принят Глобальный этический кодекс туризма, закрепивший комплекс принципов, на основе которых основные участники туристского процесса должны регулировать свою деятельность. В ст. 1 данного кодекса отмечено, что государственные власти должны обеспечивать защиту туристов и посетителей и их имущества; они должны уделять особое внимание безопасности иностранных туристов, учитывая их особую потенциальную уязвимость; они содействуют принятию конкретных мер по информации, профилактике, защите, страхованию и помощи, отвечающих их потребностям; необходимо строго осуждать и подавлять в соответствии со своим соответствующим национальным законодательством покушения, нападения, ограбления и угрозы, касающиеся туристов и работников туристской индустрии, а также преднамеренное нанесение ущерба туристским объектам и объектам культурного и природного наследия. Также отдельно закреплено, что во время путешествий туристы и посетители не должны допускать никаких преступных деяний или действий, которые могут рассматриваться как преступные по законам посещаемой страны, а также поведения, которое может представляться вызывающим или даже оскорбительным для местного населения и которое может нанести ущерб местной среде; туристы и посетители не должны участвовать в обороте наркотиков, оружия, древностей, охраняемых видов фауны и флоры, а также предметов и веществ, которые опасны или запрещены национальным законодательством. Туристы и посетители должны еще до выезда стараться ознакомиться с характеристиками стран, которые они намерены посетить; они должны осознавать риски для здоровья и безопасности, которые неизбежно связаны с выездами за пределы своей обычной среды, и вести себя таким образом, чтобы свести эти риски к минимуму.

Для облегчения понимания принципов Глобального этического кодекса туризма и в целях оказания помощи туристам в осознании их степени ответственности во время путеше ствий Всемирным комитетом по этике туризма был разработан наиболее удобный для туристов формат текста, получивший наименование «Ответственный турист и путешественник». Указанная брошюра была утверждена на Всемирном комитете по этике туризма в мае 2005 года и одобрена ЮНВТО резолюцией A/RES/506 (XVI), принятой в Дакаре (Сенегал), в декабре 2005 г., в которой Генеральная Ассамблея рекомендовала распространение этого текста для туристов во всем мире^[4].

Отдельного внимания в рамках рассмотрения аспектов обеспечения безопасности туризма заслуживают положения разработанной Е. Л. Писаревским Доктрины безопасности туризма в Российской Федерации на период до 2020 года (далее по тексту — Доктрина безопасности туризма, Доктрина). Доктрина безопасности туризма — собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, основные направления административной политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности туризма. И хотя некоторые из документов, которые были взяты за основу разработки указанной Доктрины, уже не актуальны, да и сама Доктрина не имеет официального статуса документа стратегического планирования, ее положения тем не менее, целесообразно принимать во внимание в качестве рекомендательных при разработке нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ, которыми будут урегулированы вопросы поддержки и развития сферы туризма и обеспечения ее безопасности.

Доктрине безопасности туризма определяет условия надежного существования сферы туризма Российской Федерации и принципы ее устойчивого развития, национальные интересы и стратегические национальные приоритеты, основные угрозы безопасности и их источники, понятие, структура и функции системы обеспечения безопасности туризма Российской Федерации, методы обеспечения безопасности туризма правового, организационного, технического, кадрового и иного характера, а также меры, направленные на повышение уровня культуры безопасности туризма, и другие положения.

Стратегической целью безопасности туризма согласно Доктрине безопасности туризма является достижение сферой туризма такого уровня защищенности, который, с одной стороны, позволит обеспечить устойчивый рост внутреннего и международного туристского обмена посредством оказания гражданам качественных, доступных и безопасных услуг, а с другой стороны, будет способствовать укреплению национальной безопасности, развитию Российской Федерации на основе концепции устойчивого развития.

Задачами безопасности туризма, как это следует из Доктрины безопасности туризма, являются:

• 1) своевременное прогнозирование, выявление, анализ, оценка внутренних и внешних угроз безопасности туризма, разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и устранению, локализации и нейтрализации последствий проявления;
• 2) государственно-правовая защита прав и законных интересов российских туристов, в том числе предоставление покровительства Российской Федерации гражданам, находящимся за пределами ее территории;

• 3) повышение качества, доступности и безопасности услуг индустрии туризма, оказываемых туристам;
• 4) укрепление законности и обеспечение общественного порядка на туристском рынке, противодействие преступным и иным противоправным посягательствам на безопасность туризма;
• 5) защита здоровья, общественной нравственности и санитарно-эпидемиологического благополучия населения поселений — мест временного пребывания туристов (далее -местное население);
• 6) обеспечение сохранности компонентов и объектов окружающей среды, материальных и духовных ценностей общества;
• 7) укрепление суверенитета и независимости Российской Федерации, незыблемость сс конституционного строя и государственной целостности;
• 8) обеспечение согласованного и беспрепятственного функционирования и взаимодействия государственных органов Российской Федерации в сфере туризма, качества и доступности государственных услуг в области безопасности туризма, повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности, ограничение произвольного административного усмотрения;
• 9) повышение уровня культуры безопасности в сфере туризма.

Туризм как системное образование представляет собой сферу туризма — комплексный объект безопасности. В этой связи, отмечают исследователи, любые меры безопасности туризма будут только тогда эффективны, когда при их разработке и реализации учтены все существенные аспекты проблемы или ограничения, накладываемые на ее решение. Иными словами, для результативного и эффективного решения вся сложнейшая иерархия мер обеспечения безопасности должна быть организована так, чтобы на всех уровнях в качестве главного, решающего выступал один и тот же, единый критерий оценки эффективности, т. е. чтобы все время имелись ввиду не только отдельные элементы, но прежде всего система туризма в целом, ее конечный эффект.

• [1] См. Бгатов А. П. Безопасность в туризме : учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М .: ФОРУМ : ИНФРА-М, 2017. С. 7. 2 См. Ахтырская Н. Безопасность как объект социального моделирования // URL: http://www.crime-research.ru/articles/Akhtirsk0603 (дата обращения: 11.11.2019).
• [2] См. Писаревский Е. Л. Безопасность туризма. Правовое обеспечение. В 3-х кн. Кн. 1. Основы безопасности туризма : учеб.-метод, пособие. М. : Финансы и статистика, 2007. С. 34. 2 См. Бобкова А. Г., Кудреватых С. А., Писаревский Е. Л. Безопасность туризма : учебник / под общ. ред. д-ра юрид. наук. Е. Л. Писаревского. М. : Федеральное агентство по туризму, 2014. С. 11.
• [3] Материал к разделам 1.1, 1.2, 1.4 настоящего издания подготовлен на основании исследований (с учетом ряда заимствований), содержащихся в следующей публикации: Писаревский Е. Л. Концепция доктрины безопасности туризма в Российской Федерации // URL: https://www.russiatouiism.ru/upload/iblock/4be/Konzepzia_doktriny_besopasnot_tourisma.doc (дата обращения: 11.11.2019). 2 См. Шаруева М. В. Правовое обеспечение безопасности туризма по российскому законодательству : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 11, 17-18.
• [4] См. URL: http://cthics.unwto.org/cn/contcnt/rcsponsiblc-tourist (дата обращения: 11.11.2019). 2 Доктрина безопасности туризма в Российской Федерации на период до 2020 года размещена на официальном сайте Ростуризма в открытом доступе // URL: https://www.russiatourism.ru/upload/iblock/4be/Konzepzia_doktriny_besopasnot_tourisma.doc (дата обращения: 11.11.2019).