НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПАРТНЕРСТВА ЕС - РОССИЯ

Система правового регулирования отношений между Россией и ЕС

Отношения между Россией и Европейским Союзом (ЕС) всегда носили разносторонний и многоуровневый характер. По меткому замечанию известного российского европеиста Ю.А. Борко: «За пятнадцать минут можно рассказать о прекрасном проекте, как переустроить весь мир. Гораздо труднее за пятнадцать минут охарактеризовать состояние отношений между Европейским Союзом и Россией»[1]. Концепция внешней политики России и Стратегия ЕС в отношении России определяют отношения между Россией и ЕС сегодня как «стратегическое партнерство». Эти отношения призваны быть приоритетными как для нашей страны, так и для Европейского Союза, объединяющего 27 государств Европы, но крайне сложны для урегулирования.

Европейский Союз с момента своего создания играет роль центральной экономической и политической силы для интеграционных процессов в Европе и демонстрирует пример эффективного правового регулирования этих процессов для других регионов мира. Сегодня, после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г., реформированный Европейский Союз продолжает выступать в этом качестве, выражая глобальные амбиции и проводя все более эффективную собственную внешнюю политику. Россия крайне заинтересована в участии в процессах европейской интеграции. Это предопределяет не только тот факт, что Россия самое крупное государство Европы, народы которого имеют общие исторические, этнические, культурные и религиозные корни с другими европейцами, но и схожесть общественно-политического и экономического устрой-

ства. В частности, если мы сопоставим общие ценности, провозглашенные в ст. 2 Договора о Европейском Союзе 1992 г., с положениями главы 1 Конституции РФ 1993 г., то по сути мы не найдем различий.

Как отмечает Президент России Д.А. Медведев: «Вопрос гармонизации отношений с западными демократиями - это не вопрос вкуса или каких-то личных предпочтений тех или иных политических групп»[2]. Общеизвестно, что экономически Россия и Европейский Союз взаимозависимы, что предопределяет выгоды от постепенного обоюдного и взаимовыгодного открытия рынков. Этот процесс, по мнению Председателя Правительства РФ В.В. Путина, в будущем приведет к тому, что «фактически, мы получим общий континентальный рынок емкостью в триллионы евро». Кроме того, очевидна и прагматическая выгода для России от самых тесных отношений с ЕС:

  • - поскольку у нас много общих проблем регионального характера (преступность, миграция, снижение рождаемости и т.д.);
  • - поскольку ЕС - это главный серьезный игрок на мировой арене после США;
  • - поскольку ЕС - это предсказуемый миролюбивый сосед, осуществляющий мировую экспансию исключительно экономическими средствами;
  • - поскольку из всех развитых стран мира глобальным проблемам уделяют наибольшее внимание именно страны ЕС, в частности провозглашая среди своих приоритетов устранение последствий изменения климата, разрешение на уровне региона проблемы исчерпаемости питьевой воды, поиск альтернативных источников энергии и т.д.

Для Европейского Союза отношения с Россией также представляют важнейший практический интерес. Как заявил Председатель Европейской Комиссии М. Баррозу: «Россия является

нашим третьим крупнейшим торговым партнером. ЕС - крупнейший рынок и инвестор в России: 80% прямых иностранных инвестиций в Россию приходится на компании из стран ЕС. Российские энергоресурсы - ключ для поддержания работы Европы. Наша промышленность, наши домохозяйства очень сильно связаны с российскими энергоресурсами. Мы считаем, что в наших интересах работать совместно в целях модернизации и расширения возможностей для граждан как в России, так и в ЕС»[3].

«Поэтому сложная и постоянно развивающаяся система отношений России и Европейского Союза требует всестороннего изучения и учета как с теоретической, так и с сугубо практической точек зрения».

Важнейшей задачей в отношениях между Россией и ЕС сегодня является переоформление договорно-правовой базы взаимоотношений, так как действующее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 г. между ними во многом устарело и не отвечает сегодняшним реалиям стратегического партнерства. Попытки урегулировать актуальные вопросы взаимоотношений ведут к росту секторных двусторонних соглашений, не находящих основы в Базовом соглашении Сторон, а чаще - к росту юридически необязательных договоренностей.

Вот почему крайне важно сегодня продолжать шаги в переговорном процессе по Новому базовому соглашению между Россией и ЕС, а также в развитии российской инициативы по

заключению всеобъемлющего Договора о евробезопасности, который может стать основой нового мира и сотрудничества в Европе. Можно только приветствовать в этой связи новую инициативу «Партнерства для модернизации», выдвинутую Сторонами на двустороннем саммите Россия - ЕС, проходившем в г. Ростове-на-Дону 31 мая - 1 июня 2010 г.[4] Партнерство для модернизации ярко подчеркивает тот факт, что взаимозависимость ЕС и России выходит далеко за показатели двустороннего торгового оборота. В этой связи совершенно прав крупный специалист в области европейского права М.Л. Энтин, когда говорит о том, что отношения между Россией и ЕС «нужно переводить на гораздо более здоровую основу».

Отношения между Россией и ЕС всегда оказывали существенное влияние на российскую правовую систему. Общеизвестно, что за последние 10 лет российское законодательство претерпело серьезную гармонизацию на основе норм и правил ЕС. Российское право сегодня в значительной степени европеизировано. Вместе с тем, эти отношения имеют влияние и на правопорядок Европейского Союза - Базовое соглашение Сторон является частью правопорядка ЕС, отношения с Россией отражаются в нормативных актах европейских законодательных институтов и в прецедентном праве Суда ЕС. Развитие и модернизация правового регулирования между Россией и ЕС требуют всестороннего исследования этих процессов.

Специфический характер отношений между Россией и ЕС, требующий от контрагентов приоритетного внимания, предопределен комплексом геополитических, экономических, исторических и культурных причин. С формально-юридической точки зрения, Российская Федерация и Европейский Союз яв-

ляются ровесниками, так как принятие Конституции России 12 декабря 1993 г. практически совпало по времени со вступлением в силу 1 ноября 1993 г. Маастрихтского договора о Европейским Союзе, подписанного в 1992 г. Россия и ЕС признают друг друга и реализуют право посольств во взаимных отношениях.

Анализ концептуальных стратегических документов России и ЕС, лежащих в основе их внешнеполитических курсов, позволяет заключить, что всестороннее укрепление отношений между Сторонами входит во внешнеполитические приоритеты и России и ЕС. Стороны характеризуют отношения между собой как «стратегическое партнерство».

Россия не является членом ЕС, поэтому оформление таких отношений не может строиться исключительно на основе норм и правил ЕС в сочетании с положениями национального права России. Эти отношения, в первую очередь, должны регулироваться и регулируются международными нормами, вытекающими из международных договоров Сторон и иных договоренностей.

Россия для ЕС является «третьей страной» (т.е. суверенным государством, не входящим в состав ЕС), в двусторонних политических документах и в документах ЕС Россия характеризуется как «европейское государство» и «страна с рыночной экономикой». Характер внешнеполитических мер ЕС по отношению к России позволяет сделать вывод об отнесении России к категории развитых стран в праве ЕС.

Юридический анализ понятия «стратегическое партнерство Россия - ЕС» с этимологической и телеологической точек зрения, а также на основе сравнения со схожими по своим названиям отношениями между ЕС и ЮАР, ЕС и Индией и ЕС и Китаем, позволяет заключить, что стратегическое партнерство между Россией и ЕС представляет собой урегулированные нормами права двусторонние интеграционные отношения между Россией и ЕС, основывающиеся на общих интересах, принципах и целях при обоюдном уважении партнеров в качестве самостоятельных субъектов международного права.

Стратегическое партнерство между Россией и ЕС строится на определенных в двусторонних документах принципах. Можно выделить несколько категорий таких принципов стратегического партнерства Россия - ЕС:

  • - политико-правовые принципы (в частности, уважение демократических принципов и прав человека);
  • - экономико-правовые принципы (в частности, рыночная экономика, режим наибольшего благоприятствования, свобода транзита);
  • - функционально-правовые принципы (в частности, принципы гибкости, гармонизации, прямого действия положений действующего Базового соглашения Сторон).

Современные отношения между Россией и ЕС характеризуются формулой «стратегическое партнерство». На сегодняшний день можно выделить три уровня правового регулирования отношений между Россией и ЕС в рамках стратегического партнерства между ними[5]. Первый уровень составляют обязательные нормы международных договоров, заключенных между Россией и Европейским Союзом. В первую очередь, нормы, содержащиеся в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и ЕС, как основополагающем, центральном документе об их взаимоотношениях. Этот уровень охватывает и нормы секторных соглашений, принятых на основе СПС и развивающих ее положения в различных сферах взаимодействия России и Европейского Союза. Второй уровень включает нормы «дорожных карт» по четырем общим пространствам, а также нормы, содержащиеся в документах программного характера, не имеющих обязательной юридической силы, но определяющих практические мероприятия и действия в рамках текущих отношений между Сторонами. Третий уровень составляют нормы актов законодательства РФ и законодательства ЕС, касающихся взаимоотношений Сторон.

Первый уровень. Основу для отношений между Россией и Европейским Союзом закладывает Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Россий

ской Федерацией, с одной стороны, Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, заключенное 24 июня 1994 г.[6]

СПС между Россией и ЕС составляет в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ часть внутригосударственного права РФ. Существует более десятка примеров применения СПС российскими судами. СПС относится к категории международных договоров Союза, заключенных совместно Сообществами и государствами-членами. Ряд норм СПС имеет прямое действие на всей территории ЕС в соответствии с Решением Суда ЕС от 12 апреля 2005 г. по делу С-265/03 “Simutenkov”.

Вместе с тем, в 2006 году Россия и Европейский Союз приступили к разработке нового соглашения, которое придет на смену СПС - Договора о стратегическом партнерстве.

Как уже было указано выше, СПС носит рамочный характер. В настоящее время на основе СПС был заключен ряд двусторонних соглашений. Это позволяет говорить о том, что сегодня на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве объективно формируется целая система двусторонних соглашений между Россией и Европейским Союзом.

Второй уровень. Этот уровень составляют нормы документов двустороннего характера, принятых по итогам заседаний Саммитов Россия - ЕС на высшем уровне и Постоянного совета партнерства. Такого рода документы вносят существенные дополнения к положениям СПС, несмотря на их юридическую природу как актов мягкого права.

Важнейшими из таких документов являются четыре дорожные карты по четырем общим пространствам, принятые в Москве в ходе Встречи на высшем уровне между представителями ЕС и РФ 10 мая 2005 г., которые воплощают в себе концепцию четырех общих пространств и развивают в соответствующих сферах положения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, применительно к сегодняшнему дню. Это - Дорожная карта по общему экономическому пространству, Дорожная кар

та по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, Дорожная карта по общему внешнему пространству, Дорожная карта по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты.

Дорожные карты содержат в своих положениях комплекс практических мероприятий на ближайшую перспективу взаимоотношений Сторон, однако не закрепляют сроков реализации этих мероприятий и четких механизмов контроля и ответственности. Дорожная карта не является юридически обязательным источником, это политический акт, акт мягкого права, так называемый soft law. Кроме того, ни учредительные договоры Союза, ни вторичное законодательство ЕС нигде не предусматривают, что Союз строит свои отношения с третьими странами, основываясь на подобных документах, поэтому по отношению к европейскому праву это - акт sui generis. Соответственно, прочной юридической основы для развития отношений Сторон в рамках четырех пространств «дорожные карты» создать не могут, что служит предметом их справедливой критики.

В этом отношении дорожные карты повторяют схему оформления отношений между РФ и ЕС, сложившуюся в последние десять лет. Все вопросы в двусторонних отношениях за эти годы всегда решались на основе инструментов политического взаимодействия и достижения компромиссов, что приводило к росту политических деклараций, а не юридических соглашений.

Третий уровень составляют нормы, содержащиеся в актах российского права, актах права ЕС, а также в прецедентах Суда Европейского Союза, затрагивающих взаимоотношения РФ и ЕС и реализующие соответствующие договоренности между ними. Сюда же можно отнести и судебную практику российских судов по применению норм о взаимоотношениях России и Европейского Союза. Среди актов российского права необходимо выделить акты, принятые в обеспечение интеграционных процессов, и акты, принятые в русле гармонизации российского законодательства с законодательством ЕС.

Что касается законодательства ЕС, то это, как правило, документы правоприменительного и программного характера. Среди прецедентного права Суда ЕС особое значение имеет Решение Суда ЕС от 12 апреля 2005 г. по делу С-265/03 “Simutenkov”, существуют и другие прецеденты.

Существует достаточно серьезная практика применения СПС и других источников права ЕС российскими судами - более сотни дел рассматривались в судах различных уровней начиная с 1997 года.

  • [1] Борко, Ю.А. Выступление на международной научно-практической конференции «Россия и европейское право» (11-12 мая 2000 г., г. Москва) // Россия и европейское право : материалы международной научно-практической конференции. - М., 2001. - С. 98.
  • [2] Медведев, Д.А. Россия, вперед! // Статья опубликована 10.09.2009 в видеоблоге Президента РФ и размещена на официальном сайте Президента РФ по адресу: 2 Putin, W. Von Lissabon bis Wladiwostok // Siiddeutsche Zeitung vom 25.11.2010.
  • [3] Заявление Председателя Европейской комиссии М. Баррозу по завершении встречи Европейской комиссии и Правительства России (24/02/2011) // Опубликовано на официальном сайте Представительства ЕС в России: 2 Кашкин, С.Ю. Предисловие // Россия и Европейский Союз : документы и материалы / под ред. С.Ю. Кашкина. - М., 2003. - С. 15. 3 Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны (Agreement on partnership and cooperation establishing a partnership between the European Communities and their Member States, of one part, and the Russian Federation, of the other part) // О J L 327, 28.11.1997. -P. 1; СЗ РФ. - 1998. -№ 16. - Ст. 1802.
  • [4] См. : Совместное заявление по инициативе «Партнерство для модернизации» И Официально опубликовано не было. Доступно в Интернете по адресу: . В декабре 2010 г. также был принят Рабочий документ по реализации данной инициативы, предусматривающий комплекс мер на период до 2012 г. Он содержит конкретные сроки проведения совместных мероприятий, что отличает его от многих двусторонних документов Россия - ЕС. 2 Энтин, М.Л. В поисках партнерских отношений II: Россия и Европейский Союз в 2006-2008 гг. - М., 2009. - С. 222.
  • [5] Калиниченко, П.А. Россия и Европейский Союз : двусторонняя нормативная база взаимоотношений : монография. - М., 2011. - С. 14.
  • [6] Дипломатический вестник. - 1994. -№ 15/16. - С. 29-59. 2 Case С-265/03, Igor Simutenkov v Ministerio de Education у Culture, Real Federation Espanola de Futbol // ECR [2005] 1-5961.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >