О проблемах возбуждения дел об административных правонарушениях, выявляемых в ходе проведения мероприятий по контролю (надзору)

В практике административно-юрисдикционных органов и арбитражных судов в последнее время, особенно после введения в действие федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ (далее — федеральный закон № 294-ФЗ), возник ряд вопросов, связанных с возбуждением дел об административных правонарушениях, выявляемых в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий. Обозначим наиболее значимые из этих вопросов.

Вопрос 1. Может ли быть выявлено событие административного правонарушения и возбуждено дело об этом правонарушении в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя без проведения проверки в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 294-ФЗ? В рамках этого вопроса возникает вопрос о соотношении таких способов выявления административных правонарушений, как проверка и непосредственное обнаружение события административного правонарушения в порядке п. 1 ч. 1 ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).

Рассмотрим такую ситуацию. В настоящее время должностные лица органов внутренних дел не вправе в соответствии с Законом Российской Федерации «О милиции» проводить в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проверки соблюдения законодательства в сфере предпринимательской деятельности, но при этом в силу положений ст. 28.3 КоАП РФ вправе возбуждать дела об административных правонарушениях, совершенных в названной сфере, предусмотренных, в частности, ст. 14.4,

14.5, 14.10 КоАП РФ. В этой связи возникает вопрос о том, могут ли они обнаруживать события соответствующих административных правонарушений без проведения проверок, и если могут, то каким образом. По смыслу п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ непосредственное обнаружение события административного правонарушения не связывается именно с проведением проверки. Следовательно, событие административного правонарушениях может быть непосредственно обнаружено уполномоченным должностным лицом ОВД или иного административно-юрисдикционного органа и вне рамок проводимой проверки, например, в процессе несения службы по охране общественного порядка в общественных местах, при посещении помещений магазинов и других организаций, осуществляющих продажу товаров, оказание услуг или выполнение работ и открытых для свободного доступа граждан. Таким образом, должностное лицо ОВД или любого иного административно-юрисдикционного органа, уполномоченное в силу ст. 28.3 КоАП РФ на составление протокола об определенном административном правонарушении, обнаружив на улице или на территории либо в помещении со свободным доступом признаки события соответствующего правонарушения, на мой взгляд, вправе возбудить дело об этом правонарушении посредством использования одного из способов, предусмотренных ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. В частности, указанное должностное лицо может составить протокол о применении меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, например, осмотра помещения (территории), изъятия вещей и документов, либо протокол об административном правонарушении.

Вопрос 2. Как фиксировать и как возбуждать дела об административных правонарушениях в случаях выявления в рамках одной проверки нескольких фактов совершения одного и того же административного правонарушения?

Приведем примеры подобных ситуаций.

Уполномоченное должностное лицо Роспотребнадзора, проводящее проверку в магазине, выявило, что товары разных наименований реализуются без сертификата соответствия. Должностное лицо органа государственного пожарного надзора в ходе проведения проверки на одном объекте выявило несколько нарушений различных требований пожарной безопасности. Следует ли считать каждый из выявленных в ходе одной проверки фактов отдельным событием одного и того же административного правонарушения, предусмотренного соответствующей нормой КоАП РФ, и соответственно нужно ли возбуждать по каждому из данных фактов самостоятельное дело об административном правонарушении? При отрицательном ответе на поставленный вопрос следует признать, что все выявлен ные в ходе одной проверки факты образуют событие одного административного правонарушения, по которому должно быть возбуждено одно дело.

Другая ситуация. Названные выше факты были выявлены в ходе проведения проверки не на одном, а не нескольких объектах, принадлежащих одному и тому же лицу и расположенных в разных местах. Возникает тот же самый вопрос о количестве совершенных административных правонарушений и соответственно о количестве подлежащих возбуждению дел.

На мой взгляд, в указанных выше ситуациях необходимо руководствоваться следующими правилами.

Если в рамках одной проверки на одном и том же объекте или в пределах зоны ответственности проверяемого лица выявлено два и более разных нарушений обязательных требований, каждое из которых квалифицируется как административное правонарушение по одной и той же статье (части статьи) КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, в действиях (бездействии) указанного лица имеет место одно административное правонарушение и следует возбуждать одно дело об этом правонарушении.

Если же в рамках одной проверки выявлены два или более нарушений обязательных требований на разных объектах, принадлежащих проверяемому лицу или используемых им в процессе своей деятельности, каждое из которых квалифицируется как административное правонарушение по одной и той же статье (части статьи) КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, нужно исходить из следующего.

В случае когда каждое из названных нарушений обязательных требований было совершено непосредственно в момент проверки и выражалось в виде однократного действия, например, продажи конкретного товара с нарушением установленных правил, имеют место самостоятельные эпизоды совершения одного и того же административного правонарушения. Соответственно в таком случае следует возбуждать дело об административном правонарушении по каждому из эпизодов.

В случае когда каждое из выявленных на разных объектах нарушений обязательных требований выражалось не в виде совершения однократного действия, а характеризовало текущее состояние проверенного объекта, его отдельных составных частей, в частности, ненадлежащее противопожарное, техническое, санитарное, экологическое состояние, имеет место одно административное правонарушение. Соответственно в данном случае следует возбуждать одно общее дело об административном правонарушении по всем выявленным в ходе проверки нарушениям обязательных требований.

Вопрос 3. Каким образом должны фиксироваться результаты проверки, проведенной прокурором (помощником прокурора), и на основании каких материалов прокурорской проверки может быть возбуждено дело об административном правонарушении?

Данный вопрос возник в административно-юрисдикционной практике в связи с тем, что Закон Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» не регламентирует порядок проведения в рамках осуществления общего надзора прокурорских проверок и в том числе не определяет порядок процессуального оформления их результатов. При этом положения Федерального закона № 294-ФЗ не распространяются на отношения, связанные с проведением проверок органами прокуратуры. Иными словами, по результатам проведенной проверки прокурор не может составить акт проверки и отразить в нем выявленные нарушения законодательства. В этой связи на практике возникла ситуация, когда прокуроры возбуждают множество дел об административных правонарушениях только на основании визуального осмотра тех или иных объектов, территорий и (или) изучения документов, результаты которых официально-документально никак не фиксируются. При таких обстоятельствах единственным доказательством совершения проверенным лицом административного правонарушения нередко является лишь постановление прокурора о возбуждении дела об этом правонарушении.

Существует неопределенность и по вопросу о том, вправе ли прокурор применять предусмотренные главой 27 КоАП РФ меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в том числе такие, как осмотр помещений и территорий, изъятие вещей и документов, и тем самым возбуждать дела об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, и фиксировать надлежащим образом доказательства по ним. На мой взгляд, такое право у прокурора имеется, поскольку он по смыслу ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ приравнивается к должностному лицу, уполномоченному составлять протокол об административном правонарушении, которое наделяется правом применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных главой 27 КоАП РФ.

В целях решения всех обозначенных вопросов представляется необходимым нормативно обеспечить увязку положений Федерального закона № 294-ФЗ и Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» с положениями КоАП РФ, регламентирующими основания и порядок возбуждения дела об административном правонарушении. В названных законах следует четко регламентировать порядок официально-документальной фиксации и юридический механизм реализации результатов проведенных проверок при возбуждении дел о выявленных в ходе данных проверок административных правонарушений.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >