Административно-процессуальное право и административно-процессуальное законодательство

Понятие, функции и виды административнопроцессуальных норм

Как уже отмечалось, административный процесс и возникающие в ходе его отношения регулируются административно-процессуальными нормами. Что представляют собой эти нормы, каковы их отличия от материальных административно-правовых норм и какое место они занимают в системе административного права? Ответы на эти вопросы позволят, с нашей точки зрения, найти правильный подход к пониманию административно-процессуального права и административно-процессуального законодательства.

Рассмотрим вначале общее понятие процессуальной нормы права. В общей теории права все правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные. Под материальными нормами права понимаются правила поведения, определяющие правомочия и обязанности субъектов права, их правовое положение. Процессуальные нормы регламентируют порядок, формы и методы реализации субъектами материальных норм права. Иными словами, процессуальные нормы определяют порядок реализации субъективных прав и обязанностей, возникающих у субъектов правоотношений на основе соответствующих материальных норм различных отраслей права. Если нормы материального права отвечают на вопрос: что вправе или что обязан делать субъект того или иного правоотношения, то нормы материального права дают ответ на вопрос: какие действия и в каком порядке должен совершить этот субъект, чтобы

1

См., напр.: Бабаев В.К., Баранов В.М. Общая теория права. Краткая энциклопедия. Н. Новгород. 1998. С. 95; Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. М„ 1998. Т. 2. С. 233-234.

реализовать предоставляемое ему право или исполнить возлагаемую на него обязанность. Материальные нормы, таким образом, определяют статику правового отношения, а процессуальные нормы — его движение, динамику. Как, правильно отмечает И.А. Галаган, «назначение процессуальных норм в том, чтобы организовать реализацию предписаний материально-правовых норм, которые выступают в качестве «организуемых» для исполнения в рамках установленной процедуры»[1]. На основе указанного общетеоретического подхода строится и понимание административно-процессуальной нормы. В частности, в административно-право вой литературе административно-процессуальные нормы определяются как общеобязательные правила, регулирующие общественные отношения, возникающие в ходе разрешения индивидуальных административных дел. По своему содержанию эти нормы представляют собой правила, регламентирующие порядок, процедуру разрешения различных категорий дел, возникающих в сфере государственного управления по поводу применения материальных норм не только административного, но и других отраслей права.

Каково же соотношение материальных и административно-процессуальных норм в административном процессе?

Наиболее полно проблема соотношения материальных норм административного и других отраслей права с соответствующими административно-процессуальными нормами в ходе разрешения индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления, анализировалась в трудах В.Д. Сорокина. Решая обозначенную проблему, В.Д. Сорокин исходил из того, что материальные нормы предшествуют в своем действии применению административнопроцессуальных норм, являются своеобразной основой для последних. Соответственно и административное материальное правоотношение, возникающее на основе материальных административноправовых норм, рассматривается им как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения, урегулированного уже административно-процессуальными нормами. Развивая далее отмеченные мысли, автор приходит к выводу о том, что административно-процессуальное правоотношение может возникнуть только при одновременном наличии материальных и про

цессуальных административно-правовых норм. Юридическим фактом, служащим возникновению административно-процессуального правоотношения, по мнению В.Д. Сорокина, является первичное материальное правоотношение, урегулированное нормами не только административного, но и других отраслей права. Первичное материальное правоотношение, регулируемое материальными нормами, является статическим, а возникающее на его основе административно-процессуальное отношение, регулируемое процессуальными нормами — динамическим, поскольку в нем особое значение имеют действия субъектов. Тем самым, делает вывод автор, административно-процессуальное отношение посредством совершаемых его участниками в определенной последовательности действий выступает в качестве средства осуществления соответствующего материального отношения, формы его реализации[2].

Систематизируя высказанные В.Д. Сорокиным мысли о природе и соотношении материальных и административно-процессуальных норм в административном процессе, выделим из них наиболее значимые для дальнейшего понимания и развития теории административно-процессуального права.

  • 1. Административно-процессуальные нормы являются вторичными, производными от соответствующих материальных норм административного и других отраслей права, поскольку служат средством, обеспечивающим реальное действие последних.
  • 2. Административно-процессуальные нормы регулируют процессуальные отношения, в рамках которых происходит реализация соответствующих материальных норм и регулируемых ими материальных правоотношений.
  • 3. Материальные нормы административного и других отраслей права регулируют статические, не движущиеся правоотношения, а административно-процессуальные нормы — динамические отношения, в рамках которых в результате действий, совершаемых их участниками, происходит реализация прав и обязанностей, составляющих содержание соответствующего статического правоотношения.
  • 4. Регулируемые административно-процессуальными нормами динамические правоотношения служат средством, формой реализации соответствующих статических правоотношений, регулируемых материальными нормами административного и других отраслей права.

Предложенная В.Д. Сорокиным концепция понимания административно-процессуальных норм и их соотношения с соответствующими материальными нормами в целом достаточно правильно отражает общую конструкцию правового регулирования административного процесса. Однако в нее необходимо внести, по нашему

мнению, некоторые уточнения. Предложим свой вариант решения рассматриваемой научной проблемы.

Совершенно очевидно, что в ходе разрешения индивидуальных юридических дел в рамках любого из рассмотренных нами ранее административных производств реализуются как материальные нормы административного и других отраслей права, так и административно-процессуальные нормы. Каково место материальных норм административного и других отраслей права в административном процессе?

С одной стороны, административно-материальные нормы определяют компетенцию административных органов по разрешению тех или иных категорий юридических дел. В частности, этими нормами устанавливается подведомственность дел тому или иному органу, определяется перечень вопросов, которые могут разрешаться данным органом. Иными словами, материально-административные нормы определяют правовой статус административного органа, его потенциальные возможности в административном процессе до фактического начала этого процесса, т.е. до возбуждения конкретного юридического дела, подведомственного этому органу. С другой стороны, административно-материальные нормы, а также материальные нормы иных отраслей права определяют перечень прав физических и юридических лиц, которые могут быть предоставлены им, и обязанностей, которые должны быть исполнены ими в результате осуществления соответствующего вида административного производства.

Покажем место материальных норм в административном процессе на следующем примере. В соответствии с нормами ст. 10 закона РФ «О милиции» и п. 11 Положения о государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ на органы внутренних дел возложена обязанность осуществлять принятие у граждан квалификационных экзаменов на получение права управления автомототранспортными средствами и выдавать им водительские удостоверения. В соответствии со ст. 25 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» гражданам РФ, достигшим установленного возраста, предоставляется право сдачи экзамена на получение права управления транспортными средствами. В указанных нормах не регламентируется сама процедура сдачи и приема квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений. Эти нормы являются административно-материальными. Они устанавливают потенциальную возможность гражданина сдать экзамен и получить право на управление транспортным средством определенной категории и потенциальную обязанность соответствующего органа ГИБДД принять этот экзамен и выдать претенденту водительское удостоверение, т.е. предоставить ему искомое право. При наличии предусмотренных указанными материальными нор мами фактических оснований (достижение установленного возраста, прохождение специальной подготовки) гражданин может обратиться в орган ГИБДД с соответствующим заявлением о сдаче экзамена и выдаче ему водительского удостоверения. При принятии решения о предоставлении гражданину права на управление транспортным средством орган ГИБДД учитывает положения административноматериальных норм, определяющих условия, при которых такое право может быть предоставлено. Решение по делу всегда основывается на соответствующих материальных нормах, содержащихся в приведенных выше нормативных актах.

Приведем другой пример. Нормы Особенной части Кодекса об административных правонарушениях устанавливают меры административной ответственности, которые могут быть применены за совершение различных видов административных правонарушений к потенциальным правонарушителям. В этой же части Кодекса содержатся нормы, определяющие полномочия различных административных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях и наложению на виновных административных взысканий. Все эти нормы являются административно-материальными, поскольку определяют потенциальные обязанности правонарушителей понести ответственность и потенциальные права административных органов применять к этим правонарушителям соответствующие меры административной ответственности. Реализация указанных прав административных органов и обязанностей правонарушителей осуществляется в рамках производства по применению мер административной ответственности. Данное производство возбуждается при установлении факта совершения правонарушения, за которое в соответствии с материальными нормами Особенной части КоАП предусматривается административная ответственность. Иными словами, указанные материальные нормы являются юридическим основанием для возбуждения производства по привлечению правонарушителя к административной ответственности. Решение о применении в отношении правонарушителя административного взыскания принимается также на основе соответствующих материальных норм КоАП, устанавливающих вид, размер и срок взыскания за рассматриваемое правонарушение. Материальные нормы ст. 51 Гражданского кодекса РФ предусматривают обязанность учредителей юридического лица и соответствующего органа юстиции осуществить государственную регистрацию вновь созданного юридического лица. Реализация указанных обязанностей, предусмотренных материальными нормами гражданского права, возможна только путем возбуждения и осуществления регистрационного производства, регулируемого уже административно-процессуальными нормами.

Из приведенных примеров следует, что материальные нормы административного и других отраслей права являются юридическим основанием для возникновения и осуществления административного процесса в форме одного из административных производств. Это обусловлено тем что указанные материальные нормы:

  • • определяют круг рассматриваемых административными органами в рамках административного процесса вопросов (компетенцию), их право и (или) обязанность в принципе разрешать тот или иной вопрос;
  • • закрепляют права физических и юридических лиц, их обязанности в различных сферах функционирования общества и государства, реализация которых возможна только в рамках административного процесса, т.е. посредством властной деятельности компетентных административных органов.

Тем самым на основе материальных норм административного или других отраслей права административным органом или физиче-ским(юридическим) лицом может быть возбуждено соответствующее административное производство в целях реализации прав и обязанностей, предусмотренных этими нормами. Материальные нормы предоставляют потенциальным сторонам административного производства право возбудить его. Но этим их роль в административном процессе не ограничивается. Материальные нормы, регулирующие существо рассматриваемого дела, на протяжении всего административного производства диктуют логику совершаемых участниками этого производства действий и принимаемых ими решений. В частности, материальные нормы определяют предмет доказывания по делу, служат юридической основой, на которой стороны процесса строят свои доводы в обоснование предъявляемых требований или возражений, составляют юридическую базу для принятия административным органом решения по делу. Однако сам порядок, саму процедуру производства по делу материальные нормы не регулируют. Следовательно, и отношения, возникающие между административным органом и другими участниками административного процесса в ходе разбирательства по делу, не могут регулироваться материальными нормами административного и других отраслей права.

По мнению, В.Д. Сорокина, которое приводилось выше, материальные нормы административного и других отраслей права регулируют материальное правоотношение, которое предшествует соответствующему административно-процессуальному отношению. Данное утверждение представляется спорным. Какие правовые отношения возникают, например, в административно-распорядительном процессе, когда гражданин обращается в административный орган с заявлением о предоставлении ему какого-либо права на основе материальных норм гражданского или семейного права, в частности о получении лицензии, о регистрации в качестве предпринимателя, о регистрации брака и т.п.? Понятно, что между административным органом и гражданином, обратившимся с соответствующим заявлением, не могут возникать гражданско-правовые или семейные отношения. С момента подачи гражданином заявления между ним и административным органом возникает только одно правоотношение — правоотношение по поводу разрешения этого заявления в порядке, установленном соответствующими административно-процессуальными нормами, т.е. административно-процессуальное правоотношение. Материальное административное правоотношение в рассматриваемом случае также отсутствует, поскольку, во-первых, существо дела регулируется материальными нормами не административного, а других отраслей права, во-вторых, уже с момента подачи гражданином заявления возникает административное производство, которое может регулироваться лишь административно-процессуальными, а не административно-материальными нормами. Если обратиться к административному производству по разрешению жалоб, в котором наряду с административным органом участвуют две стороны: жалобщик и ответчик, то и в этом производстве не возникают материальные правоотношения, предшествующие административно-процессуальным. Правоотношение между административным органом, действие (решение) которого обжалуется, и жалобщиком, предшествующее подаче жалобы, является административно-процессуальным, поскольку возникает в ходе осуществления различных видов административных производств и поэтому регулируется не материальными, а административно-процессуальными нормами. Жалоба в компетентный административный орган подается в рамках этого административно-процессуального отношения, и, таким образом, именно на его основе, а не на основе материального правоотношения возникает новое административно-процессуальное отношение по разрешению жалобы.

Анализ приведенных примеров позволяет, с нашей точки зрения, сделать вывод о том, что материальные отношения, регулируемые нормами административного и других отраслей права, не предшествуют административно-процессуальным отношениям, как полагает В.Д. Сорокин, а наоборот, являются следствием реализации последних. Это объясняется тем, что в результате разрешения индивидуальных юридических дел в рамках административного процесса у заинтересованных участников этих дел возникают права и обязанности, предусмотренные нормами материального права, а соответственно возникают материальные правоотношения между ними и другими субъектами права. Например, по окончании регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя у него возникает право на занятие предпринимательской деятельностью, содержание которого определяется нормами гражданского права. По окончании производства по регистрации брака у супругов появляются права и обязанности, предусмотренные нормами семейного права, т.е. между ними возникают семейные правоотношения. По окончании разрешения в административном порядке жалобы гражданина и в случае удовлетворения этой жалобы у жалобщика возникает право, предусмотренное материально-правовыми нормами, которого он был лишен в ходе первоначального рассмотрения дела, а следовательно, возникают и соответствующие материальные правоотношения.

Таким образом, роль материальных норм в административном процессе сводится к тому, что они служат юридическим основанием для возбуждения соответствующего вида административного производства и его разрешения. Их роль в административном процессе можно охарактеризовать как пассивную, поскольку они не регулируют в ходе этого процесса какие-либо отношения. Активное действие этих норм начинается лишь по окончании разрешения индивидуальных дел в рамках соответствующего вида административного производства, поскольку на их основе реализуются предоставленные физическим или юридическим лицам права и возложенные на них обязанности.

Административно-процессуальные нормы в отличие от материальных норм административного и других отраслей права играют в административном процессе активную роль. Они регулируют порядок возбуждения и разрешения административных производств, т.е. юридические процедуры их осуществления. Эти нормы определяют те действия, которые могут или должны совершаться участниками административного процесса в целях разрешения дела, порядок и последовательность их совершения. Административно-процессуальные нормы вводятся в действие с момента возбуждения дела и применяются до окончания исполнения вынесенного по делу решения. Эти нормы также устанавливают определенные права и обязанности сторон и других участников административного производства, однако это не те права и обязанности, по поводу предоставления (возложения) которых возникает дело и которые определяются материальными нормами административного и других отраслей права. Это процессуальные права и обязанности, реализация которых в административном производстве позволяет разрешить дело на основе соответствующих материальных норм. Иными словами, как уже отмечалось в литературе, административно-процессуальные нормы имеют вторичный, служебный по отношению к соответствующим материальным нормам характер, поскольку регулируют деятельность административных органов и других участников производства, в ходе и в результате которой обеспечивается реализация этих материальных норм.

Административно-процессуальные нормы, однако, регулируют не только процедуры административного процесса, но и устанавливают внепроцессуальные процедуры, в соответствии с которыми должны совершаться отдельные юридические действия за рамками административного процесса. Например, административно-процессуальные нормы определяют внепроцессуальные процедуры применения специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками милиции, процедуры досмотра граждан и их вещей на таможенных постах и в аэропортах и т.п.

Рассмотрим далее вопрос о том, какие отношения, возникающие в ходе административного процесса, образуют предмет правового регулирования административно-процессуальных норм.

Во-первых, необходимо отметить, что административно-процессуальные нормы регулируют комплекс отношений, возникающих в ходе возбуждения и разрешения компетентными административными органами индивидуальных юридических дел (административных дел).

Во-вторых, в комплексе регулируемых административно-процессуальными нормами отношений, возникающих в рамках любого из известных административных производств, можно выделить основное, генеральное отношение, возникающее между административным органом и лицом (лицами), реализующим предоставляемые ему права или возлагаемые на него обязанности либо привлекаемым к ответственности, и вспомогательные отношения, возникающие между административным органом и другими участниками административного производства. Вспомогательными отношениями, регулируемыми административно-процессуальными нормами, являются, например, отношения между административным органом и свидетелями, потерпевшими, экспертами. Вспомогательные отношения содействуют реализации генерального отношения. На эту особенность административно-процессуальных отношений уже указывал В.Д. Сорокин[3].

В-третьих, отношения, возникающие в ходе разрешения индивидуальных юридических дел и регулируемые административнопроцессуальными нормами, имеют подвижный характер, постоянно находятся в динамике, подвержены частым изменениям. Это объясняется стадийностью административного процесса и спецификой задач, решаемых на каждой из стадий. Данная особенность административно-процессуальных правоотношений также отмечалась В.Д. Сорокиным. Правоотношения, возникающие в рамках административного процесса, могут приостанавливаться, а затем возобновляться. Вспомогательные правоотношения с участием свидетелей, экспертов, иных неосновных участников процесса возникают и прекращаются, как правило, на стадии рассмотрения дела по суще

ству, т.е. до окончания производства по делу. Генеральное отношение существует на протяжении всего производства, на всех его стадиях, однако его содержательная часть может изменяться по ходу разбирательства дела.

Таким образом, предметом регулирования административно-процессуальных норм являются отношения, возникающие в процессе возбуждения и разрешения административными органами административных дел, возникающих на основе и в целях реализации соответствующих материальных норм административного и других отраслей права.

В связи с изложенным выше подходом к пониманию предмета регулирования административно-процессуальных норм и их соотношения с соответствующими материальными нормами представляется неверной точка зрения В.Д. Сорокина о том, что предметом административно-процессуального права являются в том числе и отношения, регулируемые материальными нормами административного и других отраслей права. Как уже отмечалось, между участниками административного процесса не возникают материальные административные или иные правоотношения и поэтому они не могут входить в предмет правового регулирования административно-процессуальных норм.

Административно-процессуальные нормы должны устанавливать как общие начала административного процесса, так и специальные правила осуществления отдельных видов административных производств. Иными словами, все рассматриваемые нормы могут быть подразделены на два вида: общие и специальные. Общие административно-процессуальные нормы должны устанавливать наиболее общие начала административного процесса, присущие любому из известных административных производств. В частности, эти нормы должны закреплять общие принципы административного процесса, общие права и обязанности его участников, общие правила и сроки возбуждения и разрешения различных категорий индивидуальных юридических дел, устанавливать общие требования к оформлению процессуальных документов. Специальные административно-процессуальные нормы устанавливают общие начала и правила осуществления отдельных видов административных производств. В частности, эти нормы определяют специальные принципы соответствующего административного производства, особенности правового положения участников этого производства, особенности возбуждения и последующего разрешения дел в рамках этого производства. В литературе административно-процессуальные нормы подразделяются на регулятивно-процедурные и охранительно-процедурные в зави

1

См.: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 61—62.

симости от того, реализацию каких материальных норм, регулятивных или охранительных, они обеспечивают[4].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что административно-процессуальные нормы имеют свой специфический предмет регулирования, отличающийся от предмета регулирования соответствующих материальных норм административного и других отраслей права. Указанные материальные нормы составляют юридическую основу для возбуждения и разрешения индивидуальных дел в рамках административного процесса и регулируют возникающие в последующем в результате разрешения этих дел материальные правоотношения. Административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в процессе возбуждения и разрешения административными органами на основе соответствующих материальных норм этих индивидуальных дел.

4.3.2. Административно-процессуальное право

  • [1] Галаган И.А. Процессуальные нормы и процессуальные отношения в российском праве // Правовая наука и реформа юридического образования. Вып. 6, Воронеж 1996. С. 6. 2 См., в части.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М. 1968, С. 113; Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 1999. С. 387; Застрожная О.К. Советский административный процесс. Воронеж 1985 С. 16—18; Словарь административного права. М., 1999. С. 33. 3 См., напр.: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 107—108.
  • [2] См: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С 99—102.
  • [3] См.: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 102—103. 2 См.: Там же. С. 100—101.
  • [4] См.: Галаган И.А. Указ. соч. С. 9. 2 См., в части.: Сорокин В.Д. Указ. раб. С. 11—16; Коренев А.П. О кодификации административного права // Современное состояние российского законодательства и его систематизация. М.; Тула, 1999. С. 193; Лория В.А. Проблемы кодификации советского административно-процессуального права: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Киев, 1976. С. 26—27; Застрожная О.К. Указ. раб. С. 11 — 16.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >