Земельный вопрос: современные проблемы и перспективы решения

Земельная реформа: хотели как лучше

Исторический опыт показывает, что земельные преобразования всегда составляли основу проводившихся аграрных реформ. Более того, всякие перемены в землевладении и землепользовании неизбежно затрагивали общие фундаментальные проблемы социально-экономического развития общества. Что же в этом отношении показывает замысел и результаты проведения современной земельной реформы в России?

С начала ориентированных на рыночные, демократические принципы современных преобразований земельных отношений, в стране прошло более 20 лет. Такого срока, судя по аналогичным преобразованиям в мировой практике для системной реализации стратегии земельной и агарной реформ в целом, вполне достаточно. Однако фактические достижения, особенно в главном - предоставлении реального права собственности на землю непосредственно тем, кто ее обрабатывает, явно не отвечают этим принципам и целям реформирования. Крестьяне в основной своей массе не стали подлинными хозяевами на земле. Многие нормы принятых за эти годы правовых актов о более рациональном использовании и охране земли повисли в воздухе.

Ведущий замысел преобразования земельных отношений, которым руководствовались реформаторы, исходил из проверенного мировым опытом основополагающего принципа: землю крестьянам, т.е. тем, кто непосредственно трудится на ней. По существу на этом же принципе базировались реформаторские идеи государственных деятелей второй половины XIX в., направленные на освобождение крестьянства от помещичьего крепостного права, наделение его фундаментальным гражданским правом частного владения землей и свободы предпринимательской деятельности субъектов этого владения.

На более последовательное осуществление указанного принципа, на последовательное освобождение крестьян от общинной крепостной зависимости была направлена Столыпинская реформа земельных, следовательно, всей системы аграрных отношений. Этому способствовали устремления осуществить системный подход к проведению земельной реформы, когда в тесной взаимосвязи с преобразованием землевладения и землепользования реформировались другие важные стороны аграрных и всей системы экономических отношений. При этом государство, опираясь на соответствующую такому подходу научную концепцию, принимало меры по целенаправленному экономическому и правовому регулированию всего процесса реформирования этих отношений.

Важное значение в достижении позитивных результатов реформы земельных и аграрных отношений в целом имеет последовательность, этапность их проведения, отказ от соблазна поспешных, непродуманных решений, их осуществления в обход мнения самих «реформируемых». Но если общий стратегический курс осуществления нынешней аграрной реформы был направлен на отмену советского крепостного права в деревне, монополии государственной собственности на землю, то в тактике преобразований возобладало устремление осуществить их ускоренно, разом, шоковыми мерами демонтировать огосударствленную колхозно-совхозную систему. По сути отсутствовал системный, народнохозяйственный подход к реформированию, а государство во многом устранилось от его активного и целенаправленного регулирования. В итоге процессы аграрных преобразований стали сопровождаться стихийными, деструктивными проявлениями.

Общий лейтмотив и основной принцип земельной реформы: «землю крестьянам» в основном был реализован формально. Земли бывших колхозов и совхозов были распределены в частное владение, но не в «натуре», а в виде условных долей, т.е. на бумаге. Многие виртуальные земельные участки оказались невостребованными (на 1.01.2012г около 23 % от общего числа), что способствовало обвалу сельскохозяйственного производства и создало реальную угрозу продовольственной, а, следовательно, общей национальной безопасности страны.

Сейчас, оперируя цифрами экспорта зерна, власти пытаются представить чуть ли не радужную картину земельных преобразований и вместе с тем общего положения дел в сельском хозяйстве, не замечая масштабных диспропорций и деформаций в развитии отрасли. Зерно экспортировалось и в годы «социалистических» преобразований в деревне, сопровождавшихся подрывом кормовой базы и общим плачевным состоянием животноводства, недоеданием, а то и голодом самого крестьянства, т.е. признаками острейшего аграрного кризиса.

И нынешний экспорт зерна (из доходов от которого самому селу ничего не достается) осуществляется на фоне подрыва базовых условий развития животноводства (падение уровня производства в нем к 1990 г. составляет почти 40 %) и беспрецедентного импорта замороженной и часто залежалой животноводческой продукции (в 2011 г. на сумму свыше 700 млрд рублей). Поэтому о благополучии в сельском хозяйстве можно будет говорить лишь тогда, когда на технически и социально обустроенном земледелии и мер по обеспечению структурной сбалансированности оно станет экспортером продукции животноводства, особенно мясного скотоводства. Пока же отрасль далеко не вышла из глубокого системного кризиса во многом вследствие неупорядоченности земельных отношений, приведшей, в частности, к резкому сокращению посевов кормовых культур (за 1990-2011 гг. в 2,4 раза), а также производства комбикормов.

В результате применения шоковых методов, формального раздела обобществленных земель в частную собственность, многие реальные земельные угодья стали выпадать из активного оборота. В этих условиях, крестьяне не были готовыми в своем большинстве стать «культурными» хозяевами на собственной земле и не хотели рисковать. Главное же, происходило не системное преобразование, а односторонняя реорганизация коллективных хозяйств в ожидании более взвешенных решений по земельному вопросу. Пока же право частной собственности на землю бывших членов колхозов и работников совхозов стало реализовываться путем закрепления за ними их условной земельной доли в общем фонде земли, а не путем выделения соответствующего участка в натуре.

Такая реорганизация, хотя сохранила многие крупные хозяйства, но сопровождалась деорганизацией внутрихозяйственных отношений, а часто прямым расхищением имущества. Правда, желающие завести свое фермерское хозяйство, стали получать реальные земельные наделы из прежних обобществленных угодий. Сейчас их около 260 тыс., т.е. немногим более 2 % из почти 12 млн земельных дольщиков. К(Ф)Х являются собственниками 21 % посевных площадей, на которых в 2011 г. производилось 22,1 % зерновых, около 30 % технических культур, определенные объемы других видов сельскохозяйственной продукции. Несмотря на все невзгоды стихийно-шокового реформирования, некоторые из них, как правило, находящиеся в благоприятных условиях производства и сбыта, получающие высокие рентные доходы, оказались устойчивыми и жизнеспособными, хотя и работающими в несовершенной и нездоровой рыночной среде. Однако в целом рыночное реформирование земельных и всей системы аграрных отношений осуществлялось бессистемно не по проверенному в мире концептуальному замыслу, а по сценарию, подобному ваучерной приватизации.

Страсть наживы, быстрого обогащения путем обретения права собственности на землю, особенно плодородную и выгодно расположенную близко к городам или транспортным путям, охватила не столько самих земледельцев, сколько предприимчивых дельцов-спекулянтов и чиновников, не имеющих часто прямого отношения к земле и сельскому хозяйству. Кроме того, отсутствие уверенности в успешном развитии фермерских хозяйств в условиях деформированных, криминализированных рыночных отношений склоняло многих, способных к самостоятельному хозяйствованию на «своей» земле, сельских тружеников к продолжению работы фактически на почти прежних условиях в крупных СХО.

В основной своей массе работники этих «реорганизованных» СХО вскоре столкнулись с ущемлением своих имущественных прав. Начали происходить массовые спекулятивные сделки и другие злоупотребления в отношениях между собственниками земельных участков на бумаге и их партнерами по земельному обороту на региональном и местном уровнях. В процессе такого «оборота» под разными предлогами, вплоть до прямого обмана формальные владельцы земли - физические лица лишались реального права собственности на нее. Соответственно ослабевала мотивация к производительному труду и заинтересованность в улучшении состояния и использования земли. Вместо беспристрастного закона о земле с едиными, четкими и однозначными нормами действительно рыночного ее оборота, земельными делами в основном стало заправлять и сейчас продолжает это делать разросшееся бюрократическое, во многом коррумпированное «землеустроительное» и прочее чиновничество. Выручаемые миллиарды долларов от продажи сельскохозяйственных земель, особенно в пригородных зонах идут в карман кому угодно, только не труженикам самого сельского хозяйства.

Сейчас, например, в Московской области 4/5 всех земельных долей под указанными предлогами, практически вместе с крестьянами закупили всего 25 физических лиц - владельцев гигантских холдингов.

Приобретенные, часто за бесценок, земельные доли превратились в огромные имения-латифундии земельных олигархов. Рыночная цена за 1 га земли в Подмосковье доходит до 180-230 тыс. долларов. И хотя по закону сельскохозяйственные земли должны использоваться по прямому назначению, при «посредничестве» того же чиновничества часть их (до 100 тыс. га в год за последнее время) открыто переводилась в другие категории, предоставлялась под коттеджи, виллы, охотничьи домики и другие нужды земельных и прочих олигархов. На 20 млн населения Москвы и Подмосковья не осталось ни одной птицефабрики. На продовольственных прилавках столицы преобладает импортная продукция или завезенная из других регионов страны. В этом же направлении процессы преобразования земельных отношений развиваются и в других субъектах РФ.

В то же время в социальном статусе крестьянина, как бывшего наемного работника по сравнению с советской системой аграрных отношений мало что изменилось, в том числе в части его бесправия и незащищенности. Причина этого в том, что монополия государственная сменилась монополией земельных магнатов, посредников, чиновников, а всякая монополия, как известно, ведет к загниванию, подавлению конкуренции, предпринимательской деятельности, разгулу коррупции. Масштабы взяточничества нередко просто «захватывают дух». В начале 2011 года при получении взятки в 1 млн 300 тыс долларов был задержан советник главы Солнечногорского района Московской области В.Третьяк за незаконное предоставление московскому олигарху под коттеджное строительство в аренду 3 гектаров земли. В 2010 году были арестованы три сотрудника администрации Пушкинской администрации, включая замглаву Д. Соломатина за присвоение земельных участков, оцениваемых в 500 млн рублей. Только в I полугодии 2011 г. органы прокуратуры Московской области выявили более 1500 махинаций с землей (а сколько не выявлено?). Но и по этим махинациям возбуждено всего семь уголовных дел. Одним словом, хотели как лучше, а получилось не только как всегда, а во многих случаях еще хуже.

Вызывает тревогу состояние и использование земли. По данным на 1.01.2011 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения в стране составила 393,4 млн га. Из них на сельскохозяйственные угодия приходится около 196 млн га, в т.ч. пашни - 115 млн га, посевных площадей - 76 млн га (в 1990 г. - 117,7 млн га, т.е. сокращение составило почти 42 млн га).

За 1990-2010 гг. площадь сельскохозяйственных угодий уменьшилась на 18 млн га или на 9 %, валовая продукция сельского хозяйства на 28,2 %, в том числе растениеводства на 15,2 %, животноводства почти на 40 %. Урожайность зерновых в 1990 г. находилась на уровне 19,5 ц/га, (в 2010 г. - 18,3 ц/га), сахарной свеклы, соответственно, 240 и 241 ц/га, семян подсолнечника 13,7 и 9,6 ц/га, картофеля - 104 и 100 ц/га, овощей - 167 и 180 ц/га.

Обследования свидетельствуют о существенном снижении экономического плодородия земли, а нынешний уровень ее продуктивности поддерживается за счет дальнейшего истощения естественных запасов питательных веществ почвы. Ежегодный их вынос сейчас почти в 3 раза превышает возврат, что связано с резким сокращением количества удобрений, вносимых на 1 га посева. За 1990-2010 гг. это сокращение составило по минеральным удобрениям в 2,3 раза, по органическим - в 3,2 раза. Правда, производство минеральных удобрений в стране за этот период возросло с 14,6 до 18 млн т, но более 80 % этого объема экспортируется и используется для удобрения и повышения плодородия земли зарубежных фермеров.

Отсутствие должного хозяйского отношения к главному средству производства в сельском хозяйстве, прежде всего, объясняется расстройством всего механизма реализации права частной собственности на землю, фактическим бесправием миллионов владельцев бумажных земельных долей, проявлениями произвола и злоупотреблений в земельных отношениях. Лишь в секторе приусадебных и фермерских семейных хозяйствах, где право частной собственности получило более ощутимое выражение (располагая 26 % посевных площадей они производят 55 % валовой продукции сельского хозяйства) - положение с состоянием и использованием земли, ее продуктивностью, относительно благоприятнее. Наоборот, в СХО (акционерных обществах, ООО, СПК, госхозах, гигантских агрохолдингах), где непосредственные производители являются формальными собственниками-дольщиками вся система земельных отношений остается деформированной, создающей «благоприятную» почву для этого произвола и злоупотреблений, разного рода махинаций с землей. Располагая 74 % посевных площадей, эти СХО производят 45 % продукции отрасли.

В статистической отчетности о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения приводятся сведения, что из всех

РОССИЙСКОЕ СЕЛО И КРЕСТЬЯНСТВО В ТИСКАХ МОНОПОЛЬНОГО ОКРУЖЕНИЯ земель находящихся в частной собственности якобы 96,8 % (129 млн га) приходится на эти земли. Но по данным Росреестра на 1.01.2011 г. 76 % из них (101,4 млн га) это виртуальные участки владельцев бумажных долей. Более половины этих долей (51,7 %) их владельцы передали (или их вынудили передать) в аренду крупным СХО, агрохолдингам, земельным магнатам, 11,2 % в уставный капитал СПК, товариществ, другим СХО. Только 7,2 % «долевладельцев» получили взамен бумажных свидетельств реальные земельные участки.

Сейчас 23,7 % сельскохозяйственных земель (24 млн га) в виде земельных долей, принадлежащих 2,42 млн (или 25,7 %) их владельцев оказались невостребованными. Эти земли или, по сути, в прежнем организационно-правовом режиме используются теми же крупными СХО, или находятся под надзором «недреманого ока» муниципальных властей. Тем более закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (принят 27.01.2003 г.) позволяет в судебном порядке принудительно изымать эти земельные доли в собственность муниципалитетов, т.е. в распоряжение местного чиновничества. Опыт такого «распоряжения» уже реальными участками, судя по приведенным выше примерам, известен. Сельское хозяйство, как правило, вообще теряет эти земли.

Элементы явной анархии в земельных отношениях являются непосредственной причиной или необоснованного перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории или деградации находящихся в обороте участков. Так, за 1995-2010 гг. почти 2 млн земельных участков (17,2 % от площади перераспределенных земель) изменили категорию использования и выбыли из сельскохозяйственного оборота. Сейчас более 10 млн граждан не могут реализовать свои права земельных собственников и получить кредиты для улучшения состояния сельскохозяйственных земель из-за отсутствия регистрационных свидетельств и землеустроительной документации.

Все это привело к тому, что за время проводимых таким образом «преобразований» земельных отношений на 70,5 млн га посевной площади полностью нарушены севообороты, а на площади 11,5 млн га прежде осушенных и орошаемых земель почти прекратилось осуществление необходимых агротехнических и мелиоративных мероприятий. На огромных сельскохозяйственных территориях РФ площадью 24 млн га интенсивно развиваются процессы эрозии и другие виды деградации почв, усиливаются опустынивание этих территорий

(в Республике Калмыкия возникла первая в Европе пустыня). За время осуществления земельной реформы более 3 млн га пашни вообще заросло кустарником, мелколесьем.

Бессистемный характер проведения земельной реформы путем проб и ошибок, сопровождается запущенностью необходимых землеустроительных работ, хотя с 2001 г. действует Федеральный Закон «О землеустройстве», определивший порядок и неотложные меры по выполнению этих работ. До сих пор не проведена инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения, не осуществлено разграничение земельных участков используемых индивидуальными собственниками и СХО на различном праве. Соответственно, эти участки не зарегистрированы и не поставлены на кадастровый учет, а земли фонда перераспределения, равно как земельные доли, не выделены в натуре.

Все это приводит к тому, что в целом отсутствуют необходимые организационно-экономические условия и для развития цивилизованного земельного рынка, купли-продажи, особенно ипотеки земельных участков. По сути нет достоверной информации о количественном и качественно состоянии сельскохозяйственных земель, необходимой для построения действенного механизма регулирования рыночного оборота земли, обоснования размеров платежей за землю, ее аренду, земельного налога, действенного контроля за использованием земель.

Крайняя неупорядоченность системы землеустройства ведет к нарушению его устойчивости и компактности, порождает парцелляри-зацию земельных участков, черезполосицу, волокиту с оформлением землеустроительной документации. Затрудняется привлечение инвестиций в сельское хозяйство, отработка действенного механизма целенаправленного регулирования землепользования, а, следовательно, всей системы земельных отношений.

Поистине плачевное состояние и неэффективное, часто явно бесхозяйственное использование огромного массива земель сельскохозяйственного назначения во многом результат отсутствия действенной правовой защиты земли и ее владельцев, прежде всего, индивидуального, частного земельного собственника. По форме земельное законодательство, представленное уже сотнями правовых и нормативных актов является избыточным. Но именно эта избыточность в условиях крайне медленного продвижения нашего государства к независимости судебной системы, жесткости и волевых действий представителей нынешней «вертикали» власти, вседозволенности

РОССИЙСКОЕ СЕЛО И КРЕСТЬЯНСТВО В ТИСКАХ МОНОПОЛЬНОГО ОКРУЖЕНИЯ субъектов «административного» ресурса и порождает так называемый правовой нигилизм, явные проявления произвола в земельных и всей системе аграрных отношений.

Иное положение было бы с правовым регулированием земельных отношений и иным было бы состояние, качество, продуктивность земли, если бы в рамках преодоления правового нигилизма это регулирование осуществлялось четко прописанными нормами единого государственного правового акта о земле прямого действия с включением в него норм ответственности за использование земли и мер ее экономической защиты государством. Необходимость такого акта вытекает из особых функций и особого значения земли как общенационального достояния, как базовой основы всей жизнедеятельности человека, прежде всего производства продуктов питания - этого ничем незаменимого условия этой жизнедеятельности, а, следовательно, самого процесса производства.

Ныне действующий с 2001 г. Земельный кодекс, к сожалению, носящий общий, декларативный характер и «обросший» обилием противоречивых положений и норм других правовых и нормативных актов не способствует становлению развитой, цивилизованной рыночной системы земельных отношений. Параллельно действовали и продолжают действовать относящиеся к теме землевладения и землепользования нормы Гражданского, Семейного и Лесного кодексов, законов о сельхозкооперации, о личном подсобном хозяйстве, о крестьянском (фермерском) хозяйстве, об ипотеке, о переводе земель из одной категории в другую и т.д. Получилось, говоря словами М.Е. Салтыкова-Щедрина, своеобразный «сумрак законов» с нестыкующимися, нередко надуманными положениями и нормами, ставший удобной для чиновничества, земельных магнатов, руководителей СХО, правовой «крышей» решать земельные дела «по усмотрению» и, естественно, для своей выгоды.

Многие считают, что закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в какой-то мере устраняет недостатки, неожиданности, странности записей в других актах земельного законодательства. Но эти акты продолжают действовать и предлагают свои правовые решения важных аспектов «земельного вопроса». На практике каждый земельный чиновник, административно назначенный судья, земельный магнат и т.д. выбирает более «удобные» нормы из разных, более «подходящих» для него правовых актов.

Еще немало людей, которым удобны и выгодны прежние колхозные порядки землевладения и землепользования, хотя понятие «колхоз» уже исключено из официальной статистической отчетности и его нет в действующем государственном реестре категорий хозяйств в аграрном секторе. Однако в принятом и действующем законе «О сельскохозяйственной кооперации» это по сути основная форма якобы сельхозкооператива. (Другой, явно надуманной формой кооперации в сельском хозяйстве, в этом «дремучем», по некоторым оценкам законе, объявлен «коопхоз», о существовании которого даже в сельском хозяйстве ничего не знают). Указанный закон устанавливает норму, согласно которой, колхоз (а не настоящий кооператив) как и прежде, создается гражданами путем объединения их имущественных паевых взносов, денежных средств, земельных участков, земельных и имущественных долей и другого имущества, поступающего в паевой, по сути тот же «неделимый» фонд хозяйства. Тем самым частная собственность крестьян, в том числе на землю вновь «обобществляется» и становится той же общинной, т.е. коллективной, иначе говоря, «совместно-ничейной» собственностью.

Правда, формально право частной собственности члена колхоза на земельную долю, даже на земельный участок в законе признается. Но решение о форме (денежной или натуральной) и размерах возвращения члену этого, якобы кооператива принадлежавшего ему ранее имущества в виде внесенного пая, включая земельный, с целью осуществления индивидуальной предпринимательской деятельности при выходе из колхоза по существу принимает общее собрание. Советская и продолжающая ее современная, несколько модернизированная практика создания этих псевдокооперативов со всей очевидностью показала как такие собрания проводятся и какие на них могут быть приняты решения, тем более, если собрание будем правомочным при условии присутствия на нем всего 25 % членов, с принятием решений простым большинством голосов.

Вряд ли нужно комментировать, что это будет означать (и наблюдается на практике), в частности, для развития фермерских хозяйств в России. Злоупотребления и лишенные здравого смысла административные решения, сплошь и рядом объясняются у нас тем, что многие законодательные акты по сельскому хозяйству, принятые Госдумой, во многом являющихся компромиссом противоположных позиций депутатских фракций и групп, конгломератом противоречивых норм,

РОССИЙСКОЕ СЕЛО И КРЕСТЬЯНСТВО В ТИСКАХ МОНОПОЛЬНОГО ОКРУЖЕНИЯ в частности закон о кооперации не выполняются. Но возникает вопрос, а нужно такой, «неудобоваримый», вводящий в заблуждение, рождающий кооперативных мутантов закон выполнять? Но раз закон есть, приходится им руководствоваться, однако часто вопреки возрождению действительной кооперации.

Немало такого рода вопросов и к «основному» для аграрного сектора земельному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», который в силу своего несовершенства и невнятности отдельных норм уже неоднократно подвергался изменениям, «корректировался». И хотя последние его корректировки определены Федеральным Законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» (2010 г.), данный правовой акт так и не достиг желаемого совершенства. Правда, например, преимущественное право собственника земельной доли в распоряжении этой долей (или выделенным в счет ее земельным участком) без согласия прочих собственников этот «исправленный» закон утверждает, но тот же закон о сельхозкооперации этого права может не признать.

Сомнение вызывает правомерность, адекватность праву частной собственности, ее неприкосновенности, норма закона, предоставляющая приоритетность муниципалитетов в приобретении пока невостребованных земельных долей (ранее этот вопрос решался соглашениями между собственниками этих долей или между ними и сельхо-зорганизацией). Здесь широкое поле для формально «законного» произвола. Ведь невостребованность земельных долей часто объясняется объективными обстоятельствами, ожиданием более благоприятной конъюнктуры на рынке земли, более высокой цены на нее, незавершенностью землеустроительных и учетно-кадастровых процедур и т.д., а также общей запутанностью и сумбурностью земельного законодательства, заставляющей «подождать» с распоряжением своей земельной долей. Игнорировать эти объективные причины - значит, стать на путь фактической вседозволенности в отношении миллионов собственников земельных долей, соответствующих площади 24 млн га (средний размер земельной доли по стране около 9.9 га). Махинаторы с землей такого «правового» решения только и ждали.

Так что в целом оценить рассматриваемый «улучшенный» закон положительно с позиции концепции и механизма рыночных отношений, включая рынок земли с его основными сегментами купли-продажи, аренды и особенно залога, не представляется возможным уже потому, что принципиальные его нормы отдают приоритет не экономическому, рыночному, а больше административно-чиновничьему регулированию, волевым решениям, прямым злоупотреблениям, ущемляющим права земельных собственников, прежде всего физических лиц, владельцев земли на бумаге в форме ее аморфных долей, этих, согласно пословице, «журавлей в небе» (по некоторым высказываниям, выражениям извечной горькой «крестьянской доли»).

Якобы для «наведения порядка» в земельном вопросе высказывается предложения, в том числе некоторых представителей аграрной экономической науки «о передаче земли народу», т.е. новой ее национализации с предоставлением сельхозпроизводителям участков только в аренду. А поскольку национализация означает на деле передачу земли не народу, а в распоряжение тех же чиновников, то нетрудно предположить последствия такой массовой передачи, апробированной в советское время. Аренда же земли по разрешениям и запретам чиновников - это необъятное поле для злоупотреблений и коррупционных сделок с землей, которые исключаются при настоящем «узаконенном» частном владении и нормальном ее рыночном обороте.

В целом подведена противоречивая, а в существенных моментах, по сути антиконституционная юридическая база для разного рода чиновничьих и монополистических манипуляций на рынке земли, свободы действий руководителей гигантских земельных конгломератов, включающих в производственный каркас сверхкрупного, трудно управляемого объединения предприятия различного несельскохозяйственного направления, а также земли сельскохозяйственных организаций, фактически покупаемые земельными монополистами за символические вознаграждения или заманчивые обещания. В последние годы такие конгломераты получили развитие в разных регионах страны, особенно в Белгородской области, о чем часто с восторгом сообщают местные руководители, некоторые средства массовой информации и экономисты-аграрники, путающие гигантоманию с оптимально крупным производством, полагая, что именно такие объединения выведут на путь возрождения деревни и подъема сельского хозяйства. В социально-экономическом плане эти восторги представляются больше эмоциональными, а прогнозы, с точки зрения рациональной социальной структуры аграрного сектора России, по меньшей мере, сомнительными.

РОССИЙСКОЕ СЕЛО И КРЕСТЬЯНСТВО В ТИСКАХ МОНОПОЛЬНОГО ОКРУЖЕНИЯ

При нынешнем отсутствии на селе, особенно в глубинке, альтернативных источников заработка, крайне низкой осведомленности «владельцев» земельных долей о своих правах, продолжающемся старении жителей села и невозможности пожилых селян сменить местожительство и привычный образ жизни, массовую сдачу этих долей во многих случаях по существу за бесценок в аренду или за такую же «цену» их продажу земельным монополистам можно рассматривать как кабальную сделку или грубое извращение принципа социальной справедливости. Дело, однако, не столько в низком уровне арендной платы или цены земельного участка, в частности закладываемого под ипотечный кредит, а в том, что на наших глазах происходит окончательное раскрестьянивание деревни и искусственное «насаждение» олигархических собственников земли на основе использования чрезвычайно «благоприятной» для них, далеко не предпринимательской конъюнктуры на деформированном аграрном, в том числе земельном рынке.

До сих пор отсутствуют необходимые законодательные ограничения на предельные размеры концентрации земли в руках отдельных собственников и должного (а иногда всякого) контроля за нормальным рыночным оборотом земли. Все это имеет и будет далее иметь необратимые отрицательные последствия не только для нынешних селян, но и для их грядущих поколений, которых земельные олигархи с помощью разросшейся рати регионального, районного и сельского муниципального чиновничества навсегда оторвут от земли. О каком государственном регулировании, равно как и о местном самоуправлении, о демократизации жизни на селе вообще, о повороте к человеку в проведении земельной, а, следовательно, общей аграрной реформы может идти речь, когда в монополистско-чиновничьем «земельном обороте» голос отдельного человека, даже если он формально объявлен или даже стал собственником земли, часто абсолютно не слышен.

Существенным концептуальным недостатком «рамочного», т.е. содержащего общие нормы Земельного Кодекса, как и Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, является то, что в этих и других правовых «земельных» актах не устанавливается предельных, отвечающих критериям экономического оптимума, размеров земельных участков в собственности физических и юридических лиц. Если речь идет о действительно экономически и социально ориентированном на крестьянские ценностные ориентиры и критерий эффективности земельном законодательстве, то оно объективно предполагает предельные нормы максимальных размеров концентрации земли в индивидуальном или корпоративном владении. Пока таких предельных норм в нынешнем российском земельном законодательстве России нет, а на мировой опыт оптимизации землевладения творцы этого законодательства мало обращают внимания или ссылаются на ту же российскую «особую стать», удобную для оправдания бесхозяйственности, злоупотреблений и произвола.

Между тем, ограничению, точнее оптимизации размеров участков земли сельскохозяйственного назначения в собственности фермера в правовом регулировании земельных отношений многих европейских стран, в частности, Дании, Германии, Франции, Испании, Швейцарии, Норвегии, Италии и т.д. уделяется особое внимание. В ряде стран, наряду с предельными максимальными размерами сельскохозяйственного землепользования, установлены и минимальные его размеры как условие препятствования чрезмерному дроблению земли, затрудняющему ее рациональное использование и нормальный рыночный оборот. В то же время земельное законодательство многих западных стран отказывает в возможности юридическим лицам приобретать землю, а банки, получившие в залог фермерскую землю, не могут стать ее собственниками. У нас в этом вопросе, по меньшей мере, нет ясности. И уже наблюдаются случаи, когда сельхозпредприятия, передав землю коммерческим банкам под залог даже при хорошем урожае, но, как правило, отсутствии возможности погасить задолженность кредитным организациям в условиях ценового диспаритета в АПК, теряют землю.

Правда, есть страны, где предельные размеры землевладения и землепользования не установлены. Но там нет таких как у нас «благоприятных» в смысле стихийной конъюнктуры и прямого произвола на земельном рынке условий для концентрации земли в одних руках и действуют другие, косвенные, экономические (прежде всего налоговые) ограничители этих размеров. В этих странах в основном или исключительно за счет государственных бюджетных источников создана эффективная система землеустройства, а у нас, как отмечено выше, пока ее пытаются создать, хотя закон о землеустройстве действует более 10 лет. Во-первых, межевание, как важнейшее звено землеустройства предполагает наличие у каждого собственника реального земельного участка, а у миллионов из них в наличии

РОССИЙСКОЕ СЕЛО И КРЕСТЬЯНСТВО В ТИСКАХ МОНОПОЛЬНОГО ОКРУЖЕНИЯ имеются пока повисшие в воздухе земельные доли. Во-вторых, утверждается, что якобы сейчас не представляется возможным выделить на цели землеустройства средства федерального бюджета, хотя речь идет о мизерной по сравнению с сотнями миллиардов коррупционных «потоков» ежегодной сумме в 3,0-3,5 млрд рублей примерно на те же десять лет. Власти пытаются переложить эти вполне реальные для нынешнего федерального бюджета, а тем более для золотовалютных резервов страны суммы, на сомнительные с точки зрения источников бюджеты муниципалитетов и тем более на еще более сомнительные внебюджетные средства.

При сложившемся положении, часто волевых методах и совершенно разлаженном экономическим и правовом механизме решения «земельного вопроса» следует не только учитывать экономическую его сторону, связанную с правом собственников земли, размерами землевладения и т.д., но и упорядочение, оптимизацию его социальной структуры, которая в аграрном секторе до сих пор остается предметом научных дискуссий. Как известно, в странах Европы и сейчас основу социальной структуры сельского хозяйства, соответственно, структуры землевладения, и что особенно важно, стратегии всего сельского развития составляют малые семейные формы. В Италии, например, три четверти всех земельных собственников владеют наделами (включая лесные угодья), не превышающими 5 га. Только 1,6 % землевладельцев в этой стране располагают земельными площадями свыше 50 га. У них сосредоточено около 35 % всех сельхозугодий, но они производят только около четверти стоимости конечного продукта сельского хозяйства. А это значит, что основную массу продукции в этой и ряде других стран и сейчас с наибольшим эффектом на преобладающей по размерам земельной площади производят мелкие фермы, функционирующие в рамках крупных вертикальных кооперативных объединений. У нас при отсутствии эффективно функционирующей кооперативной системы, общем преобладании крупных СХО последние занимают 2/3 посевных площадей и производят лишь 45 % общего объема продукции сельского хозяйства. Этот явный структурный перекос негативно сказывается на общем состоянии и эффективности использовании земли.

В тех странах ЕС, где средние размеры ферм относительно больше, основу их, тем не менее, составляют семейные фермы. Так, в Дании насчитывается около 70 тыс. крестьянских хозяйств со средней площадью в 36 га, функционирующих в развитой кооперативной системе.

Здесь, как и во многих других странах сообщества в отношении преобладающего в аграрной структуре сектора семейных хозяйств проводится активная политика аграрного протекционизма, четко прописанная в аграрном законодательстве. В соответствии с ним посредством прямой бюджетной поддержки государством мелких хозяйств, развития соответствующей сельской дорожной сети, всей социальной инфраструктуры сдерживается отток населения из сельской местности, обезлюдение обширных регионов с неблагоприятными условиями, в частности, отдаленных от цивилизации высокогорных сел. В Греции, например, благодаря такой целевой поддержки, 62 % занятых в сельскохозяйственном секторе успешно ведут хозяйство в отдаленных или неблагоприятных с точки зрения качества земельных угодий сельскохозяйственных территориях. В российской действительности на таких территориях, в сельской глубинке, земля опустела, на ней некому работать и некому ее осваивать в целях, как это предусмотрено соответствующей Доктриной, повышения продовольственной безопасности страны.

Из сказанного выше следует, что сельскохозяйственные земли нуждаются в серьезной государственной защите, которая, по словам Д.И. Менделеева, «равносильна защите самого государства». Земля, кто бы не был ее конкретным собственником, - ничем не заменимое общенациональное достояние, по известному классическому определению «мать богатства». Отсюда первостепенная задача государственных институтов, прежде всего правительства, других ветвей власти, особенно высшего политического руководства целенаправленно и системно реализовать эту функцию, содействуя тем самым повышению экономической мощи всего государства, устойчивости его развития. Для цивилизованных стран современного мира, поднявших свое сельское хозяйство на уровень социального благополучия, прогресса, действительно инновационного развития решение этой задачи было и остается важнейшим народнохозяйственным приоритетом.

В совокупности взаимосвязанных направлений и мер защиты земли государством особая роль в этих странах отводится правовой защите, качеству, четкости, целенаправленности, предметности и однозначности земельного законодательства. Земельное и в целом аграрное законодательство, обеспечивающее прочную правовую защиту земли и обрабатывающего ее земельного собственника, строится в тесной взаимосвязи с активной экономической защитой, которая неизменно базируется на принципах аграрного протекционизма и является важнейшим составным

РОССИЙСКОЕ СЕЛО И КРЕСТЬЯНСТВО В ТИСКАХ МОНОПОЛЬНОГО ОКРУЖЕНИЯ элементом всей аграрной политики. В реализации этих принципов правительства таких стран - нынешних членов ВТО с успехом «перешагивают» через правила этой организации, обеспечивая массированную поддержку сельских товаропроизводителей, вкладывая на единицу земельных угодий в 5-10 и более раз больше, чем в России. Тем самым обеспечивается действительный, (а не преимущественно декларативный, как это все еще наблюдается у нас) приоритет развития сельского хозяйства, следовательно, реальные экономические возможности повышения качества и плодородия земли.

Из современной мировой практики стран, активно осуществляющих активную экономическую защиту земли можно сослаться на Норвегию, Южную Корею, США, страны ЕС. Действительная, общенациональная забота государства о земле и крестьянстве, как «корневой системе» нации, об условиях труда земледельца приносит свои неоценимые плоды для общего экономического развития и поддержания социальной гармонии в стране. Так, в Норвегии объем среднегодовой поддержки аграрного сектора страны составляет почти 2/3 стоимости валовой сельскохозяйственной продукции, а в расчете на 1 гектар сельхозугодий - около 3 тыс. долларов (в странах ЕС - свыше 1 тыс. долларов), против, соответственно, 80-90 долларов в России.

Масштабное государственное субсидирование аграрного сектора осуществляется во многих других странах (причем не имеющих серьезных запасов ни нефти, ни газа, например, в бывшей отсталой российской окраине - Финляндии, ныне экспортирующей нам, в обмен на сырье, мирового класса станки, оборудование, электронику и т.д., да и качественные пищевые продукты) Бедная от природы, экономически и законодательно защищенная, социально обустроенная земля финских частных фермерских хозяйств, включенных в развитую кооперативную систему обеспечивает прочную продовольственную безопасность страны. В России с ее десятками миллионов гектаров уникальных черноземов сохраняется серьезная угроза этой безопасности.

В 2010 г. аграрный бюджет вообще был сокращен до 104 млрд руб., т.е. до 3,5 млрд долларов или до 60 долларов на 1 га сельхозугодий. Но и на 2012 г. он определен в сумме около 4,7 млрд долларов (140 млрд рублей против минимально необходимых 400 млрд рублей и «разрешенных» правилами ВТО 270 млрд рублей). Очевидно, что серьезно улучшить качество земли при такой поддержке, даже сохранить его на нынешнем уровне невозможно. А декларативная «установка»

Доктрины продовольственной безопасности вовлечь в оборот миллионы гектаров заброшенных, по сути, теперь уже «залежных» земель, требующих нового освоения с новой производственной базой и социальной инфраструктурой не что иное, как благое пожелание.

Формирование развитой, эффективной рыночной системы земельных отношений в сельском хозяйстве, которая бы обеспечила высокую его конкурентоспособность, предполагает усиление регулирующей роли государства в ликвидации существующих диспропорций и деформаций в экономическом механизме АПК, прежде всего, в его основной, ценовой подсистеме. В ложном направлении ориентируют некоторые обоснования, согласно которым земельно-ипотечное кредитование якобы может «выручить» сельхозпроизводителей в условиях отсутствия у них средств на долгосрочные инвестиции, связанного с указанными деформациями. На самом деле земельный рынок может успешно развиваться, в том числе в направлении залога земель, при устойчивом финансовом состоянии различных форм хозяйства. Только при этом можно повысить инвестиционную привлекательность вложений в землю. При нынешнем финансово-экономическом состоянии СХО закрепить уже подготовленных и способных организовать более рациональное использование земли миллионы выпускников специальных учебных заведений аграрного профиля практически невозможно. Но чтобы радикально улучшить это состояние нужно, во-первых, не продолжать обирать и без того бедного земледельца, а, наоборот, учитывая зарубежный опыт, поддержать его необходимыми для повышения экономического плодородия земли ресурсами, на деле реализуя провозглашенный и неоднократно подтверждавшийся нынешним руководством страны приоритет сельского развития.

В определенной мере этот приоритет отражен в национальном проекте «Развитие АПК» (2005 г.), Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.», аналогичных программных разработках на 2013-2020 гг., но больше в плане общих замыслов, а не адекватного ресурсного обеспечения. Сам инициатор указанного проекта Президент РФ В.В.Путин отмечал «недопустимо малую» его финансовую поддержку. Иллюстрация такой же недопустимости выше показана в отношении упомянутой Госпрограммы. Она присутствует и в новых программных разработках по сельскому хозяйству на 2013-2020 гг.

Правда, в статье В.В. Путина в газете «Ведомости» от 18 марта 2012 г. по современным и предстоящим задачам экономического развития страны вновь проводится мысль о том, что Россия не может быть исключением в активной господдержке сельского хозяйства по опыту «всех развитых стран». Однако эта мысль по-прежнему не конкретизируется с точки зрения бюджетной политики, подходов к формированию аграрного бюджета. Приведенная выше конкретика свидетельствует о том, что пока не видно серьезных сдвигов в этой области, а значит в действенной экономической защите государством земли и земледельца, как это делается во всех этих странах. На 2013 г. господдержка села намечена в сумме около 130 млрд рублей в год против 450-500 млрд рублей как объективно необходимых для старта на реальную системную модернизацию сельского хозяйства.

Проще всего объяснить мизерность господдержки села нехваткой бюджетных средств, которые уже «расписаны» по отраслям и сферам народного хозяйства. Но возникает вопрос, а учтен ли в этой «росписи» (с её заведомыми откатами и «распилами» миллиардов бюджетных средств) принцип приоритетности, нет ли в некоторых приоритетах явных просчетов, субъективных «любительских» подходов со стороны «расписывающих»? Почему интересы и амбиции оборонщиков, милиции, спортивных фанатов и т.д. приоритетнее интересов и нужд крестьянства и разве дефицит продовольствия меньше угрожает национальной безопасности, чем, например, недостаток танков, или почему затраты на «Олимпиаду-2014», ЧМ по футболу в суммах 600-700 млрд рублей приоритетнее затрат на сельское хозяйство? Ведь доля аграрного сектора в бюджете страны и так спустилась до 1,2% на 27 % сельского населения. А не в том ли дело, что якобы нехватка средств для господдержки села есть прямое следствие явного пренебрежения власти к ответственному выбору приоритетов с учетом мнения широкой общественности?

Ответ на эти вопросы, если на деле учитывать опыт «всех развитых стран» очевиден и он совершенно не подтверждает умозаключений о недостатке средств для господдержки сельского хозяйства, тем более для этого имеются указанные выше реальные дополнительные источники. Явные перекосы в расстановке приоритетов, сопровождающиеся пресловутой «перекачкой» свидетельствуют об очевидных признаках ущербности аграрной и общей экономической политики государства.

Представители финансового и вообще экономического блока правительства считают, что размеры господдержки сельского хозяйства нужно рассматривать с учетом выделяемых на льготных условиях кредитов. Но кредиты это не «добавочные» вложения. И субсидированные кредиты надо полностью возвращать. При фактической убыточности сельского хозяйства в условиях сложившегося диспаритета цен финансовых возможностей такого возврата, если даже и далее «экономить» на заниженной оплате труда селян более чем на 50 % (тем самым «стимулируя» снижение трудовой активности и отток квалифицированных и перспективных работников из села), подавляющее большинство хозяйств не имеют. Совершенно иными были бы экономические условия воспроизводства в сельском хозяйстве при соблюдении и поддержке ценового паритета, что изменило бы и функции и результативность кредитной политики. Зачем СХО залезать в кредитную («ростовщическую» по нынешним процентным ставкам) долговую яму, если при поддержке аграрных цен (достигающих в тех же «развитых» странах до 80% общей суммы господдержки) они будут иметь собственные денежные источники, в том числе для покрытия сезонных затрат?

Разумеется, наряду с государственной поддержкой необходимы усилия самих СХО по повышению эффективности использования земли и других ресурсов. Пока это удается ограниченному числу хозяйств, прежде всего, представленным клубом «Агро-300»), включающим 1,3 % от общего числа крупных СХО. В этом очевидна роль качества человеческого фактора, профессионализма руководителей таких хозяйств, но и, как правило, влияние более благоприятных условий производства и сбыта продукции, следовательно, реальных возможностей увеличения «добавочных» вложений в землю. Одновременно именно эти же хозяйства пользуются приоритетным получением бюджетных и кредитных ресурсов, т.е. прямой протекционистской защитой земли и земледельца государством. К сожалению, перераспределение этих ресурсов, как и советские годы для создания «маяков» и престижа местных властей, осуществляется «выборочно» в пользу ограниченного числа, как правило, крупных предприятий, агрохолдингов. Основные землепользователи и производители сельхозпродукции - масса других крупных и средних хозяйств, малых семейных форм, тем более в глубинке, в большинстве своем лишена необходимой поддержки.

Таким образом, земля вместе с работающим на ней российским земледельцем в целом не имеет необходимой для осуществления модернизационной стратегии развития сельского хозяйства правовой и экономической защиты. Обеспечение такой защиты с опорой на проверенный опыт всех развитых стран требует существенных корректировок аграрной политики и переориентации общей государственной экономической стратегии на действительный приоритет сельского развития, а не ограничиваться благими намерениями, полумерами.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >