ПРОВЕДЕНИЕ БЮДЖЕТНО НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ: 1802-2012 гг

Бюджетно-налоговая политика Российской Империи в 1803 - 1916 гг

С 1803 г. в России бюджетная политика характеризуется систематичностью проведения, что даёт возможность и обусловливает необходимость её более детального изучения. Рассмотрим практическую реализацию бюджетной политики в России, анализируя четыре её важнейших составляющих: доходы, расходы, управление бюджетным сальдо и государственным долгом в трёх временных периодах, различных по экономическим, финансовым, социальным и политическим условиям общественного устройства.

Бюджетно-налоговая политика в области доходов в 1803 - 1916 гг. проводилась с целью получения доходов в объёме эффективного покрытия расходов для достижения бездефицитности бюджета, что, в свою очередь, было важнейшим условием реализации функций и решения задач государства. Достижение этой цели осложнялось тяжёлым наследием государственного хозяйства России XVIII в., и прежде всего растущими расходами на оборону и обслуживание госдолга, а также сохраняющимися крепостническими отношениями. Образующийся бюджетный дисбаланс стимулировал к проведению постоянного выравнивания уровня доходов до уровня расходов, что обусловило рост общего объёма доходов в целом за рассматриваемый период более, чем в 50 раз, что видно из рисунка 2.1.

Рисунок 2.1 - Динамика объема доходов Российской Империи в 1803-1917 гг. по группам¹, млрд. руб.

В сравнении с другими европейскими странами тенденция резкого роста доходов России также подтверждается, что отражено в таблице 2.1 ниже.

Первоначально рост носил преимущественно чрезвычайный характер, так как повышение доходов было необходимо для покрытия военных расходов. Однако уже после русско-японской войны 1905 г. и в дальнейшем до революции этот процесс из события чрезвычайного стал постоянным явлением¹. Фактическое сокращение обыкновенных доходов произошло лишь дважды: вследствие денежной реформы Е. Ф. Канкрина 1839- 1843 гг. и носило номинальный характер из-за девальвации ассигнаций при переходе к кредитным рублям, конвертируемым на золото и серебро, а также в 1915 - 1916 гг., связанное с процессом политической трансформации, оказывающей влияние на сферу государственных финансов.

Таблица 2.1 - Динамика доходов европейских стран в XIX в., млн. ___________________ фунтов стерлингов _________________

Источник: составлено автором по данным Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. СПб, 1904.С. 9

До 1903 г. доходы подразделялись на три укрупнённые группы: «обыкновенные доходы», «чрезвычайные доходы» и «займы», динамика структуры которых показана на рисунке 2.2:

Рисунок 2.2 - Динамика структуры доходов Российской Империи в 1803-

1902 гг. по группам, %

Основной объём поступлений в казну проходил по группе «Обыкновенные доходы», к которым относились ежегодно планируемые и получаемые из стабильных источников доходы (рисунок 2.3). Долгое время сохранялись прямые налоги - крестьянские подушные и оброчные подати, доля которых постепенно сокращалась, в том числе из-за роста недоимок. Их объем государство нередко понижало или полностью «прощало» в отдельные неурожайные годы, но могло провести и ужесточение взыскания при необходимости. В целом рост недоимок был расценён правительством как один из признаков кризиса крепостнических отношений, что в дальнейшем привело к оптимизации этой доходной статьи и отмене крепостного права.

В условиях развития денежных отношений и увеличения потребностей государства всё более существенную роль приобретало косвенное обложение предметов потребления: питей (спиртных напитков), соли, табака, колониальных товаров (чая, кофе, какао, специй и др.), а также таможенные сборы (рисунок 2.4). Постепенно вводились соответствующие акцизы: в 1839 г. акциз на табак, в 1855 г. сахарный, лесной акцизы и налог за право торговли, в 1881 г. был отменен соляной доход, но в связи с бурным развитием нефтяной промышленности введён нефтяной акциз, а в 1895 г. спичечный акциз, показавшие впоследствии существенный рост. Питейный доход в 1893 г. был заменён

¹

Первоначально оригинальное название обособленных доходных направлений было «отдел», однако для корректного понимания и удобства восприятия заменим его на современный синоним «группа доходов».

на доход от казённой продажи питей для повышения госконтроля этой сферы и поступлений в бюджет, а также в целях «борьбы с алкоголизмом»^[1].

Рисунок 2.3 - Динамика объемов группы «Обыкновенные доходы» в 1803-1902 гг., млн. руб.

Значение таможенных сборов как весомого источника пополнения бюджета было известно ещё в петровскую эпоху, поэтому Министерство финансов уделяло значительное внимание таможенной политике, которая традиционно осуществлялась с позиций протекционизма и создания благоприятных условий для развития отечественной торговли.

Однако построить устойчивый бюджет страны на основе только косвенных налогов, чутко реагировавших на изменения внутренней и внешней политики государства, было трудно.

• 100%
• 90%
• 80%
• 70%
• 60%
• 50%
• 40%
• 30%
• 20%
• 10%
• 0%

• - Оборотные доходы
• ? Прочие доходы
• ? Выкупные платежи
• ? Казенные ж/д и платежи ж/д обществ

За право торговли

• ? Таможенный доход
• ? Лесной доход
• ? Табачный, сахарный, нефтяной и спичечный

Соляной доход

• ? Доход от казенной продажи питей
• ? Питейный доход
• ? Подати подушные, оброчные и др.

Рисунок 2.4 - Динамика структуры группы «Обыкновенные доходы» в

1803-1902 гг., %

Необходимо отметить, что до 1842 г. доходы в целом поступали медленно, так как значительные суммы зачислялись громоздкой медной монетой, что затрудняло доставку их в казначейство, которая тянулась иногда месяцами, стоила больших средств и потерь, и, в конечном счете, вносило свои коррективы в бюджетную политику. Показателен факт 1807 г., когда генерал Л. Л. Беннигсен, находящийся за границей, просил выслать необходимые средства на нужды армии. Министерство финансов приняло решение обратиться за займом к Англии^[2], в том числе и по причине мобильности такого способа финансирования. Заём носил неплановый характер и был отнесён к группе «Чрезвычайные доходы» (рисунок 2.5).

Группа «Чрезвычайные доходы» включала в себя непостоянные, неплановые статьи. Эта чрезвычайная часть доходов использовалась сначала преимущественно во время войн (например, статья «Субсидии от Англии, вознаграждение, полученное от Франции, и контрибуция»), а в дальнейшем для обеспечения обратной финансовой связи в ходе экономических преобразований и реализации масштабных государственных проектов (например, при строительстве сети железные дорог -статья «Поступления в возврат расходов на железные дороги и остатки железнодорожных капиталов»). В целом эта группа доходов не была планируема и предсказуема, а лишь по завершении финансового года в отчёте об исполнении бюджета указывались её итоговые показатели в довольно бессистемном виде.

ХХХХХХХХХХХХХХХХХХХХХХХХ О'

• ? Военное вознаграждение
• ? Поступления из специальных капиталов и других сумм
• ? Поступления в возврат расходов на ж д и остатки ж д капиталов
• ? Из капиталов, принадлежших казне (выкупа бессрочных займов, военного и др.)
• ?Из разных посторонних капиталов, банковых, экономических и др.
• ? Сумм, перечисленных с особых счетов: капитала выкупа, военного и оборотного капиталов казны
• ? Экономических и других капиталов казенных учреждений
• ? Из резервного капитала и других сумм банков
• ?Субсидии от Англии, вознаграждение, полученное от Франтит, и контрибуция
• ? За проданные Англии и 11спании корабли
• ? От продажи конфискован-ных товаров
• ?Капиталы разных учреж-дений и остатки городских дохо-дов. обрашен-ные в казну
• ? Суммы государственногоного казначейства в банках и др.учреждениях. за границей, остатки в казне по особым распоряжениям
• ? Временный сбор по 2000 р за освобождение от рекрутской повинности и пожертвования на содержание земского войска

Рисунок 2.5 - Состав и динамика объемов группы «Чрезвычайные доходы» в 1803-1902 гг., млн. руб.

Заключительной группой росписи доходов до 1903 г. были «Займы». Состав и динамика объёмов статей этой группы детально представлены в исходном виде на рисунке 2.6, что даёт возможность отметить множество сходных и близких по характеру статей, иногда не конкретизированных по источникам (например, «займы» или «из разных мест»). Основной объём займов имел внутренний характер, однако общий объем государственных долгов не отражался в этом разделе и будет рассмотрен позднее.

Рисунок 2.6 - Состав и динамика группы доходов «Займы» в 1803-1902 гг., млн. руб.

В дальнейшем вследствие бурного развития отечественной экономики стало утрачиваться соответствие между статьями доходов и фактической росписью, так как «с установлением новых сборов и с отменою некоторых прежних, нарушилось систематическое распределение доходов в росписи и группировка их по родам и видам сборов»¹. Поэтому в целях решения задачи повышения качества и проведения систематизации бюджетного учёта, детализации отражения доходных источников и полноты контроля, а также максимизации поступлений и их адаптации к изменившейся структуре экономики была введена новая классификация доходов^{[3] [4]}, свидетельство практического применения которой мы находим в официальных документах^[5], начиная с 1903 г. С этого момента законодательно установлено разделение государственных доходов на две группы^[6]: обыкновенные и чрезвычайные.

Группа «Обыкновенные доходы», стала подразделяться на 9 подгрупп, каждая из которых подразделялась на статьи, приведенные на рисунке 2.7.

• ? Прямые налоги
• ? Косвенные налоги
• ? Казенные имущества и капиталы
• ? Правительственные регалии
• ? Пошлины
• ? Выкупные платежи
• ? Отчужение государств, имуществ
• ? Возмещение расходов Госказначейства

Доходы разного рода

Рисунок 2.7 - Динамика структуры группы «Обыкновенные доходы» в 1903-1916 гг., %

Самой крупной - 29-34 % в доле всех полученных доходов до 1914 г. была подгруппа «Правительственные регалии», около 87 % доходов которой поступало от казённой винной операции, а остальной объём приходился на умеренно растущие доходы от телеграфных, телефонных и почтовых услуг связи, а также монетной регалии (рис. 2.8).

1 000

• 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913 1914 1915 1916
• ? Горный доход ? Монетный доход
• 1 Почтовый доход ? Телеграфные и телефонные доходы

" Доход от казенной винной операции

Рисунок 2.8 - Состав и динамика подгруппы «Правительственные регалии» в 1903-1916 гг., млн. руб.

Одной из наиболее крупных - 26-31 % от объёма всех доходов -была подгруппа «Казённые имущества и капиталы» (рисунок 2.9), более 77 % которой поступало от казённых железных дорог, как построенных государством, так и выкупленных у частных инвесторов по причине стратегического значения этого актива для страны. Далее по значимости шли доходы от лесного промысла (9-10 %), остальные же 12-13 % государство получало по оброчным статьям^[7] и промыслам, а также в виде прибыли от принадлежащих казне капиталов, банковских операций и вложений в частные железные дороги.

1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913 1914 1915 1916 Оброчные статьи и промыслы Лесной доход

Казенные железные дороги

Казенные заводы, технические заведения и склады Прибыли от казеных капиталов и банковских операций Прибыли от участия в частных железных дорогах

Рисунок 2.9 - Состав и динамика подгруппы «Казённые имущества и капиталы» в 1903-1916 гг., млн. руб.

Третьей по доле поступлений в 20-21 % от общих доходов была подгруппа «Косвенные налоги», включавшая в себя таможенный, сахарный, табачный, нефтяной и спичечный доходы, а также доход от обложения папиросных гильз и папиросной бумаги, сборы с питей, динамика доли которых показана на рисунке 2.10. Более половины доходов этой подгруппы долгое время поступало от таможенных платежей. Развитие отечественной промышленности и рост внешней торговли продемонстрировали возраставшую силу предпринимательства и положительное влияние успехов хозяйственной жизни на бюджет Российской Империи.

• 100%
• 90%
• 80%
• 70%
• 60%
• 50%
• 40%
• 30%
• 20%
• 10%
• 0%

— Таможенный доход

Спичечный доход

• ? Нефтяной доход
• ? Сахарный доход
• — От папиросных гильз и бумаги
• ? Табачный доход

? Сборы с питей

Рисунок 2.10 - Динамика структуры подгруппы доходов «Косвенные налоги» в 1903-1916 гг., %

«Пошлины», в современном понимании относящиеся к косвенным налогам, находились в отдельной подгруппе и составляли 4-6 % от всех обыкновенных доходов. Гербовые, судебные, канцелярские и другие пошлины, объединённые в одну динамично увеличивающуюся статью, составляли около половины (46-51 %) всех доходов подгруппы до 1914 г. Накануне революции резкий рост более чем в 8 раз показала железнодорожная пошлина, взимаемая с пассажиров и грузов, перевозимых по железным дорогам Империи (рисунок 2.11).

К³ К

су³ су су³ су³ су³

Гербовая, судебная, канцелярская и с записи документов С переходящих имуществ

С товаров и судов в портах

С пассажиров и грузов перевозимых по железным дорогам С застрахованных от огня имуществ

Л -Я Л -Ъ ~~ Пошлины разных

наименований

Рисунок 2.11 - Состав и динамика подгруппы доходов «Пошлины» в 1903-1916 гг., млн. руб.

«Прямые налоги» составляли от 6 до 8 % всех доходов. В их состав входило три статьи: государственный промысловый налог¹, составляющий основную долю 49-56 % и показывающий значительный рост, а также поземельные налоги (в том числе налоги на недвижимое имущество и подати) и сбор с доходов от денежных капиталов (рисунок 2.12).

По способу взимания и раскладке «Прямые налоги» были очень схожи с другой подгруппой доходов - «Выкупные платежи». Эта подгруппа включала в себя уплату процентов и погашение выданной крестьянам из казны выкупной ссуды для приобретения в собственность земельных наделов при освобождении от крепостной зависимости^{[8] [9]}. К 1906 г. крестьянство в основной своей массе ссуду выплатило, вследствие чего это доходное направление резко сократилась.

• 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913 1914 1915 1916
• ? Налога поземельные ? Промысловый налог ? Сбор с доходов от денежных капиталов

Рисунок 2.12 - Состав и динамика подгруппы доходов «Прямые налоги» в 1903-1916 гг., млн. руб.

«Возмещение расходов государственного казначейства» была заключительной объёмной подгруппой доходов и состояла из четырёх плавно увеличивающихся статей, представленных на рисунке 2.13.

Завершающие роспись подгруппы «Отчуждение государственных имуществ», включавшая доходы от продажи недвижимого имущества, а также «Доходы разного рода», содержащая разные мелкие и случайные доходы, объединяли в себе доходы, не вошедшие в вышеупомянутые подгруппы.

Рисунок 2.13 - Состав и динамика подгруппы доходов «Возмещение расходов государственного казначейства» в 1903-1916 гг., млн. руб.

Необходимо отметить, что поступления в группу «Обыкновенные доходы», можно разделить по способу взимания на прямые¹ и косвенные^{[10] [11] [12]} налоги в современном их понимании. При этом к концу XIX в. косвенные налоги превышали прямые в 5-6 раз, что было характерной чертой налоговой политики России по сравнению с другими европейскими странами (таблица 2.2).

Таблица 2.2 - Структура доходов европейских стран в 1891 г., млн. фунтов стерлингов³

Вторая группа «Чрезвычайные доходы» после 1903 г. сохраняла качественные характеристики своего предшествующего периода: доходы имели неплановый характер, резко различающиеся как по объёму, так и по источникам поступления. Основной объём доходов приходился на две статьи: «Государственные займы», составлявшие с 1904 по 1908 гг. более 90 % объёма чрезвычайных доходов, а также «Разного рода поступления», возросшие в 1915-1916 гг. до 455 млн. руб. (рисунок 2.14).

Такова была в общем виде количественно-структурная сторона бюджетной политики в области доходов в 1803 - 1916 гг., отражающая вертикальные финансовые связи. Горизонтальная же географическая картина или роль регионов в формировании доходного потенциала бюджета страны была исследована Н.П. Яснопольским по определённым критериям оценки.

^^“Государственные займы

^^“Вкпады в Государственный банк

От железнодорожных обществ в возврат ссуди расходов

^^“Освободившиеся специальные капиталы Казначейства

Остатки строительных капиталов железных дорог

возврат ссуд, выданных на усиление общего

продовольственного капитала Выпуск разменных казначейских знаков

Разного рода поступления

Рисунок 2.14 - Состав и динамика группы доходов «Чрезвычайные доходы» в 1903-1916 гг., млн. руб.

Первый показатель - финансовая роль групп регионов в формировании доходов бюджета страны по сравнению с их площадью. Изучая «финансовую производительность поверхности России»^[13], учёный выделил закономерности географического распределения источников доходов, на основе которой сформировался определённый рейтинг регионов исходя из отношения дохода региона к его площади, показанный в таблице 2.3.

Таблица 2.3. - Рейтинг финансовой роли групп регионов в формировании доходов бюджета Российской Империи по сравнению с их площадью в 1887 г.

Источник: составлено автором по данным Яснопольский Н.П. О географическом распределении государственных доходов России: Первая часть исследования о географическом распределении государственных доходов и расходов России профессора Н.П. Яснопольского. - Киев, 1890. с. 236.

Самой объёмной по сосредоточению финансовых ресурсов и развитию хозяйственной деятельности была столичная группа (Петербург и Москва), далее наибольшую «платежную силу» представали юго-западные и польские губернии, а также внутренние губернии европейской части России, отличающиеся сравнительно густым населением земледельческого и связанного с ним обрабатывающего типа занятости. Следом шли промышленные районы Прибалтики и отчасти Польши, не отличающиеся выгодными климатическими ресурсами для развития сельского хозяйства. «Только после всех вышеупомянутых районов в рассматриваемом отношении должна быть названа северо-западная группа, заключающая литовские и почти все белорусские губернии, напряжение платёжных сил которых, по крайней мере по-видимому, представляется большим, чем можно оправдать хозяйственным их положением»¹. Восточная группа занимает промежуточное место, после которой идут оставшиеся не перечисленными районы европейской части России и Кавказ. Замыкая рейтинг, наибольшую финансовую слабость показывает крайний север европейской территории и вся азиатская часть страны.

Если рассматривать бюджеты губерний по данным структуры объёмов их доходных статей и формировать «группы губерний» или территориальные кластеры, то мы получим иную классификацию, отражённую в Приложении 5 диссертации автора^{[14] [15]}.

Первое место занимал аграрный кластер, «земледельческая и отчасти степная полоса, не даром считавшаяся житницею не одного только нашего отечества»^[16], в которую входили юго-западная, малороссийская, средне-чернозёмная губернии, а также южная с Северным Кавказом и юго-востоком (Самарская, Оренбургская и Уфимская губернии). Отсюда поступало 48 % всех доходов. Второй по значению и более обширный кластер включал лесистую и менее плодородную полосу по климатическим условиям, ориентирующуюся на промышленность. Только после этого шёл столичный кластер, вдвое уступавший в рассматриваемом отношении предыдущему. Польша и прибалтийский регион, объединённые в один кластер, имели в 1,5 раза меньшее значение по сравнению с предыдущим. Замыкает эту классификацию, как и предыдущую, очень обширная, но малопроизводительная и в хозяйственном и в финансовом отношении азиатская часть России.

Важными являются показатели доходов региональных бюджетов по отношению к численности населения, по которым Н. П. Яснопольский делает вывод о прямой зависимости этих показателей: «...наибольшую платёжную силу по сравнению с пространством имеют те области России, где наивысшая населённость, а наименьшую - те, где самое редкое население»¹. Все рассмотренные тенденции сохранялись вплоть до 1917 г.

Бюджетно-налоговая политика в области расходов в 1803-1916 гг. имела своей стратегической целью финансовое обеспечение исполнения задач и функций государства, тактической целью - стимулирование развития экономики страны посредством государственных бюджетных механизмов, а также покрытие расходов на решение приоритетных и проблемных вопросов. Для достижения поставленных целей управление расходами было сконцентрировано в Министерстве финансов, а все центральные ведомства имели «обязанность при конце каждого года делать для наступающего подробный штат общих государственных расходов»^{[17] [18] [19]}. Росписи предполагаемых расходов представлялись императору в течение октября текущего года, к которым обязательно прилагались «предварительные соображения» об источниках их покрытия. Это вносило элемент плановости и систематичности, а также позволяло провести приоритезацию расходных направлений. Получение первых достоверных данных позволило сформировать раздел «Обыкновенные расходы», что фактически поставило правительство перед необходимостью их покрытия.

Динамика обыкновенных расходов показывает их общий значительный рост в анализируемом периоде, одним из основных факторов которого была активная внешняя политика и связанные с ней военные з

издержки , а позднее и реструктуризация социально-экономического уклада в ходе «великих реформ»^[20] и трансформации политической системы страны.

Профессор Т. В. Локоть отмечал, что «более правильное представление <...> мы получим тогда, если сгруппируем однородные расходы отдельных ведомств на ту или другую потребность, а не будем рассматривать только бюджет отдельных ведомств»^[21]. Это учтено на рисунке 2.15 и 2.16, где схожие направления расходов выделены близкими цветовыми тонами.

Т г- т- «Л 7 Г7, Г— — х, 7 г- — 7 г- [? -- 7 7 Г'-. г--. — Y ~ ГУ г--. !/?

О О — CH СЯ ГУ г*-, г*-. тГ -Г IT, V> с ~ г- г- Г- ОС Z С? О' о О — —

хххххххххххххххх X ХХХХХХХХ У 3- О', с-

^^“Министерство финансов

Платежи по государственным долгам

Министерство коммерции

За счет разных мест

^^“Министерство императорского двора

Высшие государственные учреждения

Министерство государственных имсшеств

Управление государственного контроля

Гражданское управление Закавказского края

Главное Управление Государственного коннозаводства

^^“Министерство путей сообщения

Управление почт

^^“Министерство юстиции

Министерство иностранных дел

^^“Министерство народного просвещения

Ведомство Святейшего Синода

Министерство полиции

Министерство внутренних дел

Морское министерство

Военное министерство

Рисунок 2.15 - Динамика объема обыкновенных расходов Российской Империи в 1803-1916 гг., млн. руб.

Рассматривая эти графики, мы можем отметить, что до середины XIX в. главное значение имели даже не суммы затрат, а их направленность. Совокупный объём военных расходов был столь высок по сравнению с мизерными производительными затратами, что фактически все государственное хозяйство было нацелено на обеспечение армии и флота, оборону страны в целом (на рисунке 2.15 и 2.16 они показаны в зелёных тонах). Сравнение расходов России с крупнейшими государствами Европы за 1887 г. также подтверждает эту тенденцию (таблица 2.4). Военные издержки покрывались преимущественно за счёт увеличения обложения податных слоев, часто ухудшая их положение.

Таблица 2.4 - Сравнение структуры расходов крупнейших государств Европы за 1887 г.

Источник: составлено автором по Kaufmann Dr.. Die offentlichen Ausgaben der grosseren europaischen Lander nach ihrer Zweckbestimmung. Jahrb. f. N.-Oek. u. St. 1889. 6 Heft

Второй по объёму статьёй долгое время были расходы финансового блока: траты самого Министерства финансов и обслуживание государственных обязательств - «Платежи по государственным долгам», изображённые на рисунке 2.15 и 2.16 в коричневых тонах. Зачастую эти расходы государства возникали также в связи с военными событиями.

Просматривается рост расходов государственных учреждений, показанный на рисунке 2.15 и 2.16 в темно-синих тонах. Это связано с реализацией масштабных инфраструктурных и промышленных проектов (строительство железных дорог; развитие почтовой сети, регалий и т.д.), а также с актуализацией активной социальной политики после отмены крепостного права (аграрная реформа П. А. Столыпина, развитие народного просвещения и др.).

100%

• 90%
• 80%
• 70%
• 60%
• 50%
• 40%
• 30%
• 20%
• 10%
• 0%

Веепн&е министерство

• ? Морское министерство Министерство внутренних дел Министерство полиции Ведомство Святейшего Синода
• ?Министерство народного просвещения
• ? Министерство иностранных дел
• ? Министерство юстиции
• ? У правление почт
• ? Министерство путей сообщения

Управление государственного коннозаводства

Гражданское у правление Закавказского края ?Управление государственного контроля ?Министерство государственных имуществ

? Высшие государственные учреящения ?Министерство императорского двора ? Платежи по государственным долгам

За счет разных мест Министерство коммерции

Рисунок 2.16 - Динамика структуры расходов Российской Империи в 1803-1916 гг., %

Бюджет Министерства народного просвещения увеличился в 48 раз за время реформ с 4 млн. руб. в 1862 г. до 195 млн. руб. в 1916 г., и в данном случае значительный рост связан с эффектом «низкой базы». К 1916 г. выросли в 40 раз расходы Министерства путей сообщения, в 9 раз морского и в 5 раз Военного ведомства, в 6 раз Министерства финансов. Замыкали этот перечень затраты Министерства внутренних дел и расходы по уплате процентов и погашению государственных долгов.

Помимо плановых обыкновенных существовали и чрезвычайные расходы. Их появление в России связано с созданием Е. Ф. Канкриным специального секретного и неприкосновенного фонда¹ - особой росписи, никогда не проходящей через общие счета и отчётности, необходимой для покрытия военных расходов. Фонд формировался из специальных источников: военных контрибуций, особых процентных бумаг (казначейских билетов), сумм внешних займов, позаимствований из системы казённых кредитных установлений, бюджетных остатков и др. «В результате этой практики, - как отмечает Н. А. Разманова, - в бюджетном деле закрепилось сосуществование двух бюджетов - обыкно-2 венного и чрезвычайного» .

Впервые официально в государственной росписи чрезвычайные расходы появились в 1866 г. в виде статьи «На сооружение железных дорог и портов» и с этого времени постепенно и вариативно увеличивались (рисунок 2.17).

сооружение железных дорог и портов

На выдачу ссуд обществам железных дорог

На военные потребности ^^“Погашенпе и конверсии займов

На усиление разменного фонда и погашение беспроцентного долга На вознаграждение за отмену права препинании

удовлетворение потребностей, вызванных неурожаем

Главное управление торгового мореплавания и портов

Фонд на случай повышения стоимости провианта и фуража ^^“На Русско-японскую войну

Разные чрезвычайные расходы

Рисунок 2.17 - Динамика объема чрезвычайных расходов Российской Империи в 1803-1916 гг., млн. руб.

К чрезвычайным относились расходы: на оборону и военные экспедиции; на борьбу с народными бедствиями (неурожаями, эпидемиями и др.); на строительство новых железных дорог; на изготовление и приобретение подвижного состава и железнодорожных принад- ^{[22] [23]}

лежностей для частых и строящихся железных дорог за счёт их облигационных капиталов; «расходы по досрочной уплате капитала по государственным займам вне текущего, условиями займа определённого, погашения их; расходы по уплате капитализированной стоимости приобретаемых в казну от частных лиц или установлений крупной собственности или других источников дохода»¹. Последнее связано с реализацией государством своего права пропинации^{[24] [25]}.

Значительное увеличение чрезвычайных расходов в 1875 1880 гг. было вызвано русско-турецкой войной, а в 1890-1900 гг. -железнодорожным строительством. Однако нельзя не отметить постоянного роста общего объёма этих расходов, независимо от их особенного увеличения в отдельные периоды. С этим связано логичное стремление правительства сократить расходы, что «свелось только к благим пожеланиям: этот отдел не только оказался чрезвычайно крупным по своим размерам, согласно росписям, но и выполнялся с значительными позаимствованиями из отдела обыкновенных доходов!»^[26].

Географическое распределение расходов определяло специфику развития территорий и оказывало значительное воздействие на экономическое развитие страны в целом. При этом «в государствах, отставших в своём экономическом развитии, но успешно состязающихся с другими в своём политическом значении, такое влияние ещё сильнее, чем в иных», отмечал Н. П. Яснопольский, заключая, что Россия должна быть причислена именно к первым^[27]. При этом если любое государство располагает аппаратом распределения своих расходов между его территориями, «то в России такое влияние должно оказаться ещё более могущественным»^[28], предполагал учёный. Он выделил следующие важнейшие черты распределения расходов России:

- историческая преемственность и постоянство неравномерности распределения, так как его основные черты повторяются в течение длительного периода времени и, следовательно, доказывают «законосообразность»;

• - сосредоточение основных объёмов расходов государства в столице - Петербурге как крупном центре отраслевого управления с находящимися там финансовыми учреждениями (Казначейство, фондовый рынок России др.)¹;
• - тяготение расходов государства к его внешним границам, в особенности по наиболее проблемным направлениям - западным и южным, отчасти к восточным, в целях стратегического укрепления и развития этих территорий;
• - сосредоточение государственных расходов (второстепенное после столицы) в важнейших местных и окружных центрах управления;
• - наличие расходов, направляемых за пределы Российской Империи.

Таким образом, Н. П. Яснопольский приходит к выводу: «...неравномерность географического распределения расходов оказалась гораздо сильнее, чем доходов»^{[29] [30]}. При этом важно отметить государственную регламентацию, обоснованность и стратегический характер расходных статей.

Бюджетно-налоговая политика в области финансирования бюджетного дефицита была одним из проблемных направлений финансового руководства страны в XIX в. В Российской Империи, как и в Европе, дефицитный бюджет считался негативным явлением. Он влиял на степень доверия к государству и отражался на экономической и политической конъюнктурах, что было особенно важным, так как государство выступало гарантом стабильности финансовой политики страны. Исходя их этого, приоритетной задачей было постоянное стремление к преодолению дефицита и достижению устойчивого равновесного бюджета. Хронический дефицит, сохранявшийся на протяжении всего века, был вызван двумя основными факторами.

1) Военно-политический фактор - непрекращающиеся войны^[31], вызывавшие сверхсметные военные расходы. Участие страны в них доходило до 3-х одновременно, что показано на рисунке 2.18 на дополнительной вертикальной оси.

Преимущественно из-за этого в начале века - с 1803 по 1814 гг. наблюдался рост общих доходно-расходных параметров бюджета. В дальнейшем в 1817 - 1864 гг. правительству удавалось сбалансировать бюджет во многом благодаря выпуску ассигнаций, а в 1877- 1878 и 1904 - 1905 гг.¹ прежняя практика изыскания финансовых ресурсов уже не давала результатов, возникал явный дефицит. Первая мировая война также вызвала дефицит, однако в дальнейшем значительный рост экономики страны его нивелировал.

Рисунок 2.18 - Динамика объёмов совокупных доходов, расходов и бюджетного сальдо в сопоставлении с количеством одновременных военных конфликтов Российской Империи, млрд. руб. и шт.

2) Долговой фактор - переходящие долги екатерининского периода. Динамика баланса обыкновенных доходов и расходов наиболее наглядно отражает проблему поддержания бюджетного равновесия (рисунок 2.19), которое легко нарушалось под воздействием внешне-или внутриполитических событий. Возникающие дефициты «покрывались путём займов, позаимствований и выпуска ассигнаций»^{[32] [33]}. При этом наблюдалась «тенденция к нарастанию сумм позаимствований из Ассигнационного банка, Двадцатипятилетней экспедиции, Сохранных казен и внешних займов...»^[34].

Первоначально необходимые средства поступали из Ассигнационного банка в виде займов на один или несколько лет и безвозвратных поступлений в казну. В 1817 г. с прекращением эмиссии ассигнаций основным способом покрытия дефицитов были позаимствования из казённых кредитных учреждений и государственных органов, располагавших собственными свободными капиталами. Например, Заёмный банк принимал вклады от частных лиц и от других казённых банков, передавая Казначейству кратко- и долгосрочные ссуды под 2 %.

^^—Обыкновенные доходы ^^—Обыкновенные расходы Сальдо

Рисунок 2.19 - Динамика объемов обыкновенных доходов, расходов и бюджетного сальдо Российской Империи в 1803-1916 гг., млн. руб.

Нужно отметить, что на поприще борьбы с дефицитом Министерство финансов прибегало также и к довольно неконструктивным мерам - авансам в счёт будущих доходов и перечислению средств из одной расходной статьи в другую, чем проблема дефицита только усиливалась и загонялась в тупик.

В 1831 г. Николай! сконцентрировал внимание на оптимизации расходов с целью того, чтобы все ведомства, кроме военного, не превышали смет предыдущего года, а финансовое управление стремилось к максимально возможной бережливости. Затем в 1857 г. уже Александр II поставил задачу найти способы, «могущие привести их [доходы и расходы - прим, автора] в надлежащую соразмерность». Либеральные учёные-экономисты видели выход из сложившейся ситуации в проведении реформ и развитии экономики страны в капиталистическом направлении. «Улучшение финансового положения сказалось

¹

Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 6. М., 1988. С. 64.

только <...> благодаря тому общему подъёму производительных сил страны, который связан с “великими реформами” этого периода»¹.

Совокупный баланс бюджета нередко поддерживался за счет ресурсов его чрезвычайной части. «Наконец, соблюдая формальную правильность росписей и не находя других путей для выхода из затруднительного финансового положения <...>, наш бюрократический бюджет замаскировывает истинное положение финансов страны необыкновенным развитием отдела “чрезвычайных” доходов и расходов, которые по существу выражают не что иное, как рост задолженности государства»^{[35] [36]}. Динамика чрезвычайного бюджета с 1866 г.^[37] наиболее ярко подтверждает существенное влияние военно-политического фактора на финансовую систему страны (рисунок 2.20).

При этом особенно во времена с. Ю. Витте имела место политика поддержания равновесного бюджета обыкновенных доходов и расходов во многом за счёт переложения расходной нагрузки на чрезвычайный бюджет. Такое сокрытие ситуации в бюджетной политике было истощающим фактором, а «неудержимый рост чрезвычайного бюджета и фактических дефицитов был совершенно логически и неизбежным её следствием»^[26].

•^^—Чрезвычайные доходы ^^“Чрезвычайные расходы Сальдо

Рисунок 2.20 - Динамика объемов чрезвычайных доходов, расходов и бюджетного сальдо Российской Империи в 1803-1916 гг., млн. руб.

Таким образом, для решения поставленных задач в этом направлении бюджетной политики постоянно проводилось совершенствование бюджетно-сметного дела, а также повышение эффективности традиционных статей поступлений в казну и параллельная оптимизация расходных статей. Однако такие меры не всегда давали ощутимый и своевременный результат.

Бюджетно-налоговая политика в области управления государственным долгом была одним из важнейших направлений финансового руководства страны в XIX в., так как долг был основным инструментом и средством равновесия бюджета. На протяжении длительного времени страна нуждалась в финансовых ресурсах, однако «к правильному внутреннему займу обратиться не решились за недостатком внутри империи свободных денежных капиталов»¹, а внешние займы были недоступны вследствие некредитоспособности России в глазах иностранных кредиторов из-за слабой организации финансовой системы.

При Екатерине II финансовая система была упорядочена, причём она «в состоянии была продержаться в продолжение семидесяти пяти лет, вплоть до освобождения крестьян»^{[39] [40] [41]}.

Рисунок 2.21 - Структура госдолга Российской Империи, %³

Этот факт позволил Екатерине II прибегнуть в 1769 г.^[42] к первому внешнему займу на 7,5 млн. голландских гульденов при помощи европейских банкирских домов, что дало возможность России и в дальнейшем прибегать к внешним займам при благоприятной экономикополитической обстановке. Кредитные условия были сравнительно выгодными: средний процент - 4,71 % и комиссия- не более 5 % (рис. 2.21 и 2.22).

Рисунок 2.22 - Динамика объёма внешнего долга Российской Империи и его процентной ставки, млн. руб. и %

Управление долгом осуществляло Казначейство, находящееся в столице, что обусловливало территориальное распределение долга: «на одну столичную Петербургскую губернию <...> приходится почти

Рисунок 2.23 - Динамика объёма внутреннего долга и процентной ставки по нему в 1809-1916 гг., млн. руб. и %

¹

В разные периоды с Россией работали: «Матиссен и Салем» в Гамбурге, «Фреге и К°» в Лейпциге, «Пахали и К°» в Бреславле, «Братья Шиклер» в Берлине, «Гальдер» в Аугсбурге, «Братья Бетман» во Франкфурте.

3/5 его»^[43]. При этом характерно, что «добросовестность и чрезвычайная аккуратность в исполнении Россией принятых на себя перед кредиторами обязательств оставалась всегда неизменной», - как отмечал П. П. Мигулин².

Внутренний долг формировался из трёх источников: от выпуска ассигнаций, позаимствований и займов (рисунок 2.23).

Выпуск ассигнаций проводился Ассигнационным банком, который был учреждён в 1769 г. специально для проведения внутренних заимствований. Он выпускал ассигнационные билеты, ходившие наравне и размениваемые на медную монету, обязательные к приёму по всем казённым платежам.

Позднее в ходе реформы денежного обращения Е. Ф. Канкрина Россия перешла к металлическому обращению серебряной и золотой валюты, при этом ассигнации были заменены кредитными билетами, разменными на серебро. Эта реформа способствовала улучшению отечественного кредита, так как появлялась возможность производить внешние займы частично в собственной валюте. Однако в дальнейшем, как до, так и после реформы денежного обращения в 1897 г., займы снова выпускались только в иностранной валюте.

Недостаток реформы заключался в том, что эмиссионный аппарат по-прежнему оставался в тесной связи с государственным Казначейством, а не был предоставлен независимому от Министерства финансов эмиссионному банку. Это позволяло правительству выпускать кредитные билеты без соотношения с металлическим фондом покрытия бумажных денег.

Позаимствования оформлялись «высочайшим повелением» и широко использовались Министерством финансов в 1830- 1850 гг. Казначейство проводило позаимствования из казённых кредитных учреждений: сохранных казен, приказов общественного призрения, Коммерческого банка.

«Накоплявшиеся в государственных кредитных установлениях вклады, не находившие себе другого помещения, обращались в казну, в виде займов, и употреблялись на производительные работы: проведение шоссейных дорог, улучшение водяных сообщений и т.п., на разного рода постройки, на усиление обороны государства (сооружение крепостей), на выдачи ссуд по случаю пожаров и т.д.». Для реализации этих планов за счёт занятых сумм возникала необходимость ежегодного открытия сверхсметных кредитов, которые при этом способствовали составлению бездефицитных росписей.

Таким образом, частные и казённые капиталы превращались в государственный внутренний долг, а практика позаимствований сделала казённые банки органами кредитования государства. При этом позаимствования делались не только в военное, но и мирное время, и подключали денежно-кредитную политику как к решению бюджетных проблем, так и к стимулированию важных для государства направлений.

Третьим важнейшим источником кредита были займы. В 1754 г. был учреждён государственный Заёмный или Дворянский банк при Сенате в Петербурге и Сенатской конторе в Москве. Он, по существу, служил исключительно для поддержки дворянского землевладения посредством льготных условий кредитования, что давало возможность дворянам-землевладельцам максимально воздерживаться от продажи своей земли. Цены на землю росли, так как предложение искусственно занижалось, а спрос на неё, особенно со стороны нищавшего крестьянства, был велик и искусственно подогревался благодаря льготам Крестьянского банка, которые предоставлялись «по высокому проценту» и долговое бремя накладывалось на длительный срок. Сущность политики Крестьянского и Дворянского банков сводилась к покровительству дворянскому землевладению.

Увеличение железнодорожного строительства также потребовало огромных финансовых ресурсов. Выпуск гарантированных казной железнодорожных займов проводился частными железнодорожными обществами и достиг в период 1862- 1878 гг. свыше 620 млн. руб. Реализация этих займов проходила на мало выгодных условиях в виду конкуренции частных обществ. Это заставило казну перейти к выпуску государственных железнодорожных займов, выручка от которых передавалась в распоряжение частных обществ, для поддержки и стимулирования их деятельности.

Параллельно шла реализация выкупных займов для осуществления крестьянской реформы 1861 года. Государство при этом осуществляло роль финансового посредника, так как с одной стороны оно передавало выкупные «процентные» или ценные бумаги помещикам с сопутствующими по ним обязательствами, опосредуя открытый рынок, а

¹

Россия. Министерство финансов. 1802-1902. Т. 1. СПб., 1902. С 172.

с другой становилось получателем выкупных платежей крестьянства, рассроченных на 49,5 лет.

В ходе военных кампаний, например, русско-турецкой, внешние займы были недоступны (особенно у Англии и Франции) и «главным источником средств для ведения войны поневоле явился выпуск кредитных билетов, часть которых путём займов в 1878- 1879 гг. на 600 млн. руб. была погашена, а другая часть - на 417 млн. руб. осталась в обращении»¹.

Нужно отметить, что периодически производились грандиозные конверсионные операции - замена старых займов на новые, которые способствовали понижению процента по государственным долгам и развитию кредита. Это приводило к сбережению бюджетных средств, однако имело «свою тёмную сторону: оно расчистило путь для наших кредитных операций в широких размерах»^{[44] [45] [46]}. Динамика совокупного объёма долга, расходов на его содержание и комиссионных издержек представлена на рисунке 2.24.

? Объем долга Расходы по системе кредита ? Комиссионные платежи

Рисунок 2.24 - Динамика объёма государственного долга Российской Империи, расходов на его содержание и комиссионных издержек, млн. серебряных руб.³

«Процентное отношение суммы платежей по государственному долгу к общей сумме бюджета представляет весьма важное обстоятельство с точки зрения общей кредитоспособности государства», -отмечал Т. В. Локоть, «старались хотя бы искусственным путём - пу

тём увеличения общей суммы бюджета, расширением сети казённых железных дорог и винной монополией - понизить этот процент расходов на оплату государственного долга»¹.

Z. ". Z. ", Z. < X " X ", Z. ", Z. ", Z " Z Z f'. Z f'. Z "

О О О — — Н ГЭ ". ". т т С О г- г ОС х с- с- о о —

Г-.ХХХХХХХХХХХХХХХХХХХХС'С' С'.

Внутренний долг, млн. руб. Внешний долг. млн. руб.

Ставка по внешнему долгу. % Ставка по внутренним}' долгу. %

Рис 2.25 - Динамика объемов внутреннего и внешнего долга и процентной ставки по ним, млн. руб. и % ^{[47] [48]}

Таблица 2.5. - Объем государственного долга в Российской империи и крупнейших странах мира в 1905 г., млн. руб.²

Важно отметить достаточно прагматичную политику России в отношении государственного долга в сравнении с европейскими странами (рисунок 2.25 и таблица 2.5). Россия входила в тройку крупнейших стран-заёмщиков в мире, имея при этом самые крупные расходы на обслуживание кредита. Однако своевременная и компетентная работа с доходным потенциалом страны позволяла иметь достаточно среднее отношение расходов на обслуживание долга к общим доходам по сравнению с другими странами.

События 1917 г. сначала блокировали, а позднее и упразднили существующую финансово-бюджетную систему государства, на смену которой должна была прийти иная - идеологически совместимая и более совершенная.

• [1] Озеров И.Х. Очерки экономической и финансовой жизни России и Запада. М„ 1904. С. 353.
• [2] Россия. Министерство финансов. 1802-1902. Т.1. СПб., 1902. С. 174.
• [3] Плехан И.С. Бюджетные законы. СПб., 1911. С. 138.
• [4] Там же. С. 145.
• [5] Статистический ежегодник России 1913 г. СПб., 1914. С. 12 - 15.
• [6] Плехан И.С. Бюджетные законы. СПб., 1911. С. 37 - 54.
• [7] Оброчные статьи - казённые недвижимые имущества, отдаваемые с торгов или без них в аренду. Заведование ими было сосредоточено в Министерствах земледелия и государственных имуществ (Оброчные статьи // Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Том XXI. СПб., 1897. С. 577).
• [8] Комплекс прямых окладных и неокладных налогов на торгово-промышленную деятельность, введённый в Российской империи в 1898 году.
• [9] Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 7. М., 1989. С. 27-31.
• [10] К прямым налогам относились: подушные и оброчные подати; налоги местные с земель и др. недвижимых имуществ и личные; налог на недвижимые имущества в городах; государственный поземельный налог; промысловый налог; налог с денежных капиталов; квартирный налог.
• [11] К косвенным налогам относились таможенные пошлины и акцизы - питейный, табачный, сахарный, соляной, нефтяной и спичечный.
• [12] Источник: составлено автором по данным Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. СПб, 1904. С. 361.
• [13] Яснопольский Н.П. О географическом распределении государственных доходов России. Киев, 1890. С. 162.
• [14] Яснопольский Н.П. О географическом распределении государственных доходов России. Киев, 1890. С. 163.
• [15] ~ Гордиенко М.С. Бюджетная политика России: эволюционное развитие, оценка качества: диссертация кандидата экономических наук: 08.00.10/Гордиенко Михаил Сергеевич. - Москва, 2014. 251 с. С. 214
• [16] Яснопольский Н.П. О географическом распределении государственных доходов России. Киев, 1890. С. 164.
• [17] Яснопольский Н.П. О геогр. распределении госуд. доходов России. Киев, 1890. С. 164.
• [18] Манифест «Об учреждении министерств» // ПСЗ. Т. XXVII, № 20406. СПб., 1830.
• [19] Разманова Н.А. Финансовая политика Российской империи. М., 2008. С. 166.
• [20] Медушевский А. Опыт Великих реформ // Вестник Европы, № 9, 2003. С. 168 -172. '
• [21] Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. М., 1908. С. 140.
• [22] Тиванов В.В. Денежные капиталы в русской армии. М., 1996.
• [23] Разманова Н.А. Финансовая политика Российской империи. М., 2008. С. 156.
• [24] Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве. М„ 2011. С. 510.
• [25] Пропинация (от лат. propinare - пить за здоровье). Исключительное право на курение вина и варку пива, а также торговлю ими в определенной местности (Пропинация // Чудинов А.Н. Словарь иностранных слов, вошедших в состав русского языка. СПб., 1910).
• [26] Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. М., 1908. С. 138.
• [27] Яснопольский Н.П. О геогр. распределении государственных расходов России. Киев, 1897. С. 564.
• [28] Там же. С. 564.
• [29] Яснопольский Н.П. О геогр. распределении государственных расходов России. Киев. 1897. С. 411 -412,450.
• [30] Яснопольский Н.П. О геогр. распределении государственных расходов России. Киев. 1897. С. 564.
• [31] Русско-австро-французская война (1805 г.); Русско-прусско-французская война (1806-1807 гг.); Русско-турецкая война (1806-1812 гг.); Русско-шведская война (1808-1809 гг.); Отечественная война 1812 года; Заграничные походы русской армии (1813-1814 гг.); Кавказская война (1817-1864 гг.); Русско-турецкая война (1828-1829 гг.); Крымская или Восточная война (1853-1856 гг.); война с Коканд-ским ханством (1864 гг.); Первая мировая война (1914-1918 гг.).
• [32] 'Русско-турецкая война (1877-1878 гг.) и Русско-японская война (1904-1905 гг.) соответственно.
• [33] Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. М., 1908. С. 112.
• [34] Разманова Н.А. Финансовая политика Российской империи. М., 2008. С. 161.
• [35] Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. М., 1908. С. 121.
• [36] Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. М., 1908. С. 120.
• [37] Момент публичного раскрытия информации о составлении дел во всей сфере бюджетной политики, включая ранее засекреченные чрезвычайные бюджеты. До этого момента приводились сведения только по чрезвычайным доходам, поэтому этот период является не в полной мере репрезентативным.
• [38] Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. М., 1908. С. 138.
• [39] Мигутин П.П. Русский государственный кредит 1769-1899. Т. 1. Харьков, 1899. С. 3.
• [40] Кауфман И. И. Государственные долги России // Вестник Европы. Т. 1. СПб., 1885. С. 186.
• [41] Составлено по: Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. М„ 1908. С. 143.
• [42] Основной причиной была начавшаяся Русско-турецкая война 1768-1774 гг.
• [43] Яснопольский Н.П. О геогр. распределении госуд. расходов России. Киев, 1897. С. 335. ~ Мигулин П.П. Русский государственный кредит 1769-1899. Т. 1. Харьков, 1899. С. 15.
• [44] Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. М., 1908. С. 122 - 123.
• [45] Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. М., 1908. С. 129.
• [46] Составлено автором по данным: Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. М., 1908, С. 143.
• [47] Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. М., 1908. С. 127.
• [48] Источник: составлено автором по данным: Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. М., 1908, С. 144.