АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРАКТИКЕ УПРАВЛЕНИЯ: ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Мельничук М.А. * (Россия, г. Москва)

Мельничук М.А. (Россия, г. Москва) АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

Информация всегда играла ключевую роль в жизни человека и, со временем, ее значение для общества и государства становилось все более существенным. Всем нам известна фраза, ставшая впоследствии крылатой: «Владеть информацией, значит, владеть миром», а также не менее знаменитое высказывание: «Знание - сила». На данном историческом этапе, в начале XXI века, мы можем с уверенностью утверждать, что информация является одним из наиболее ценных ресурсов, наряду с человеческим, финансовым и материальным. Современное государство и общество производит и активно использует информацию, поскольку она необходима для их нормального функционирования, а также дальнейшего развития. Исходя из этого, представляется очевидным, что на современном этапе развития общества право граждан на информацию является одним из важнейших политических и личных прав человека и гражданина.

Появление компьютеров и распространение баз данных, зарождение глобальной сети Интернет предоставило человечеству новые возможности для быстрого поиска и получения интересующей информации. К началу XXI века во всем мире стали стремительно распространяться идеи транспарентности и открытости. Эти процессы привели к тому, что в настоящее время имеет место глобальная тенденция популяризации доступа к информации. Шэрил Бишоп отмечает, что на данном этапе можно утверждать о возникновении целого движения, которое способствует распространению законодательства о свободе информации (FOI) - законов и конституционных положений, обеспечивающих доступ к информации [1, с. 3]. Указанное движение включает деятельность ряда международных и местных негосударственных организаций, способствующих развитию доступа к информации, таких как Transparency International, Всемирная Кампания за свободу выражения мысли (Article 19’s Global Campaign for Freedom of Expression), Правовая инициатива 'Открытое Общество'" (Open Society Justice Initiative), Глобальная инициатива прозрачности (GTI, Global Transparency Initiative) и многие другие.

Право на доступ к информации признается законодательством многих государств, причем часть нормативных актов в данной сфере возникла более 200 лет назад, и не связана с современными тенденциями. Так, например, в статье 6 Закона Швеции о свободе прессы (принятом в 1776 г.) закреплен принцип, согласно которому официальные документы государства являются открытыми для общества, а граждане наделены правом требовать от органов власти предоставления соответствующих документов.

В большинстве государств такие права граждан как право на получение информации от государственных органов, право на доступ к официальным документам закреплены непосредственно в конституциях. Так, согласно статье 44 конституции Эстонской республики каждый имеет право свободно получать информацию, распространяемую для всеобщего пользования [2]. Кроме того, уточняется, что по требованию гражданина Эстонии абсолютно все государственные органы и их должностные лица обязаны предоставлять информацию о своей деятельности. Исключение составляют данные, выдача которых запрещена законом, а также данные, предназначенные исключительно для внутреннего пользования. При этом гражданин Эстонии имеет право в установленном законом порядке ознакомиться с касающимися его данными, которые хранятся в государственных органах, а также в государственных и муниципальных архивах.

В отдельных случаях право на доступ к информации проистекает из провозглашенной свободы слова, как, например, в Конституции республики Сингапур, в соответствии с положениями которой каждый гражданин имеет право на свободу речи и самовыражения [3]. В некоторых странах в развитие положений конституций приняты специальные законы, регулирующие доступ к информации. Так, например, в Канаде доступ к информации регулируется посредством соответствующего закона (Access to information act) [4]; в Норвегии действует закон свободе информации (2006 г.) [5]. Подобная регламентация подчеркивает открытость государственного управления, предоставляет больший доступ к информации, и тем самым способствует демократизации общества. В результате граждане, обладающие необходимой информацией, получают возможность более полноценного участия в жизни государства, а чиновники и политики становятся подотчетными непосредственно своим избирателям.

В Российской Федерации п. 4 ст. 29 Конституции закрепляет право каждого гражданина свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом [6]. Тем не менее, данное право не является неограниченным и подразумевает существование некоторых исключений, поэтому в Конституции отдельно оговаривается, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Стоит отметить, что данное положение Конституции соответствует нормам международных документов по правам человека, имеющих серьезное значение. Так, согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанной в 1950 г. в Риме, право свободно выражать свое мнение включает в себя свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ [7]. В Международном пакте о

Мельничук Мария Александровна, аспирант, факультет государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова. гражданских и политических правах также содержится подобная норма, сформулированная следующим образом: «Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору» [8]. Таким образом, закрепление права на информацию в основополагающих международных документах, а также в Конституции, подчеркивает его огромное значение для демократического осуществления государственной власти.

Указанные положения Конституции нашли свое отражение в различных нормативных актах. Среди действующего российского законодательства стоит особо отметить Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [9]. Данный закон закрепляет право осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников (право на доступ к информации). Помимо прочего в законе представлено определение информации, описаны основания, в зависимости от которых информация различается на виды, а так же ограничения для доступа к информации. Не меньшим значением обладают Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» [10], а также Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [11].

Стоит отметить, что реализация права граждан на информацию, обеспечение свободного доступа к информации, имеющей общественное значение, информационная открытость органов власти являются важнейшими условиями и критериями функционирования правового государства. Во многом благодаря реализации права граждан на информацию мы можем говорить о реальном, а не только формальном, участии граждан в жизни государства. Очевидно, что взывать к ответственности, не обладая точными знаниями о том, что на самом деле происходит на различных уровнях власти невозможно, именно поэтому доступ к достоверной информации позволяет гражданам внести свой вклад в развитие государства и стать активными участниками процесса принятия решений. В этой связи особую актуальность приобрело распространение идей электронной демократии и формирования электронного правительства.

Большинство развитых стран в настоящее время успешно реализовали проект «Электронное правительство» и активно используют современные информационные технологии для осуществления эффективного государственного управления. Как показывает практика, создание электронного правительства в различных странах происходило постепенно, в несколько этапов и для каждого государства характерны определенные особенности.

Страны Евросоюза в настоящее время пребывают на завершающем этапе формирования электронного правительства, что означает окончательный переход на интерактивное взаимодействие государства и общества в режиме реального времени и электронный документооборот. В 2010 году была принята стратегия экономического развития на ближайшие 10 лет - «Европа 2020», в рамках которой был создан проект «Информационно-коммуникационные технологии и электронное правительство: план действий на 2011-2015 годы» [12]. Одной из приоритетных задач, обозначенных в данном Плане действий, является повышение эффективности и результативности деятельности правительств и администраций, в том числе создание условий для развития электронного правительства.

В США регулированием вопросов, связанных с электронным правительством, занимается специальное Управление по электронному правительству и информационным технологиям, возглавляемое начальником информационной службы Федерального правительства [13]. Основной задачей Управления является развитие и обеспечение использования интернет-технологий с целью упрощения взаимодействия граждан и бизнеса с Федеральным правительством, сохраняя при этом деньги налогоплательщиков. В отличие от европейских стран, в США и Канаде механизмы предоставления услуг более мобильны, и могут осуществляться различными способами, то есть не только через официальные сайты ведомств, но и при помощи мобильных устройств, а также в специальных центрах обслуживания.

Лидером в области электронного правительства по праву является Южная Корея. Система электронного правительства здесь развивалась постепенно, осторожно внедрялась в государственное управление. Процесс компьютеризации основных сфер жизнедеятельности в Корее начался еще в конце 1970-х годов. Таким образом, информационные технологии фактически начали внедряться в деятельность государственных органов, однако непосредственное принятие закона об электронном правительстве и его реализация на общегосударственном уровне были осуществлены лишь в 2001 году. Такой постепенный переход позволил обществу подготовиться к изменениям и со временем улучшить систему электронного правительства, повысив ее эффективность. Положительная динамика в развитии информационных услуг в сфере государственного управления отразилась и на мировом рейтинге Кореи - в 2012 году ее система электронного правительства была признана одной из лучших в мире [14]. С 2011 года и по настоящее время Южная Корея реализует программу «Умное правительство», которая позволит гражданам бесплатно пользоваться государственными сервисами, независимо от каналов доступа.

Российская модель электронного правительства наиболее ярко отражена в трех документах - в Федеральной программе «Электронная Россия 2002-2010», Государственной программе «Информационное общество 2011 -2020» и в Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. На современном этапе наиболее перспективным представляется последний документ, разработанный Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации [15].

Концепция предусматривает развитие Единого портала государственных и муниципальных услуг, упрощение регистрации на нем (в том числе с помощью мобильных устройств, создание более удобных пользовательских интерфейсов, возможности оплаты пошлин и начислений в режиме онлайн, удаленной записи на прием в ведомствах, возможности получения результата оказания услуги специальным госкурьером, а также формирование единого пространства доверия электронной подписи и развитие системы межведомственного электронного взаимодействия. Стоит отметить, что по сравнению с предыдущими программами и концепциями, указанный документ является более четким и предметным, а также учитывает современные реалии и сложности внедрения информационных технологий в государственное управление России. В настоящее время разрабатывается конкретный план мероприятий («Дорожная карта») по реализации Концепции, который будет внесен на рассмотрение Правительства Российской Федерации в первом квартале 2014 года. Кроме того, Минсвязи совместно с Минэкономразвития были отобраны наиболее актуальные и популярные среди граждан государственные услуги (15 федеральных и 20 региональных и муниципальных), для которых в будущем планируется разработать единые стандарты: регистрации, подачи заявления, записи в очередь на посещение, оплаты, информирования, обжалования.

Стоит отметить, что описанные выше тенденции являются глобальными и проблемы регулирования вопросов, связанных с информационным обменом и доступом к информации, находятся в поле зрения всего мирового сообщества. В этой связи на уровне международных организаций особое значение имеет деятельность, осуществляемая Организацией объединенных наций (далее - ООН). И.Н. Забара отмечает, что координирующая роль в области правового регулирования информационных отношений, направленная на согласование и выработку совместных позиций государств в сфере информации, была возложена на ООН с самого начала ее деятельности [16, с. 137].

Длительное время ООН придерживалась концепции Нового международного информационного порядка, целью которой являлось устранение неравенства в области информационного обмена между развивающимися и развитыми государствами. В этой связи серьезное значение имели резолюции ГА ООН о международных отношениях и сотрудничестве в области информации массовых средств связи, в частности резолюция № 33/115 от 18 декабря 1978 г., в соответствии с которой былы учрежден специальный Комитет по обзору политики и деятельности Организации Объединенных Наций в области общественной информации (вскоре был переименован в Комитет по информации) [17].

На современном этапе деятельность ООН связана с активной поддержкой и развитием концепции информационного общества, что подтверждается ее участием в организации различных мероприятий, в частности Всемирного саммита по информационному обществу (Резолюция от 22 декабря 2004 г. N 59/220) [18]. В указанной сфере на сегодняшний день наиболее актуальными являются вопросы информационной безопасности, поскольку с распространением доступа к огромным массивам данных, общество получило не только возможности для развития, но и стало жертвой нового вида преступности - компьютерной преступности. В связи с этим ГА ООН осуществляет выработку мер по борьбе с преступлениями в информационной сфере (резолюция от 4 декабря 2000 г. N 55/6) [19]. В частности, в 2004 году была учреждена первая Группа правительственных экспертов, деятельность которых направлена на исследование и разработку способов решения проблем, связанных с киберпространством [20, с. 4]. Первый успешный заключительный доклад о результатах работы был представлен второй группой экспертов в 2010 г. В нем отмечается, что в ходе своей работы эксперты осуществляли глубокий и всесторонний анализ достижений в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности, изучали мнения, высказанные в ответах государств-членов, направленных во исполнение соответствующих резолюций ГА ООН (60/45, 61/54, 62/17, 63/17), а также справочные материалы и документы. В своем докладе эксперты особо подчеркивали тот факт, что информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) обладают определенными особенностями, которые затрудняют осуществление правового регулирования и выработку мер по борьбе с преступлениями, совершаемыми с использованием современных технологий [21, с. 6]. В частности, в интернет пространстве достаточно сложно установить личность преступника и его мотивы, и сложившаяся ситуация лишь содействует злоумышленникам в их намерениях неправомерного использования ИКТ. Кроме того, в докладе отмечается, что угрозы в сфере информационной безопасности представляют собой одну из наиболее серьезных проблем современности, а значит, государство не может справиться с ней в одиночку, и для ее решения требуется принятие согласованных мер.

Учитывая вышесказанное, представляется, что опыт зарубежных стран в представленной области не является достаточно изученным, кроме того, отсутствуют исследования, посвященные сравнительному анализу правового регулирования доступа к информации в России и зарубежных странах. Представляется очевидным, что изучение зарубежного опыта позволит выявить слабые стороны нормативного регулирования доступа к информации в Российской Федерации, провести анализ эффективности правовых норм, внести ряд изменений, направленных на улучшение сложившейся ситуации.

На наш взгляд, очевидно, что в ближайшем будущем Российская Федерация имеет все возможности для улучшения сложившейся ситуации и повышения эффективности доступа к информации в целом и к государственным услугам в частности. Тем не менее, на сегодняшний день, несмотря на созданную нормативноправовую базу, мы не можем с уверенностью утверждать о соблюдении принципа свободного доступа к информации на всей территории России. В настоящее время доступ граждан к интересующим их данным не может быть реализован в полной мере в силу ряда причин, и во многом является лишь формальным. Сложившаяся ситуация связана в том числе с не достаточно развитой инфраструктурой, обеспечивающей возможность для доступа, разрывом в уровне развития между центром и регионами, а также необходимостью дополнительных затрат для получения информации.

Кроме того, не стоит забывать о том, что положительные изменения, порожденные процессом информатизации, являются лишь одной стороной медали, поскольку транспарентность и предоставление доступа к огромным массивам данных могут оказать негативное влияние на жизнь общества, в частности, создавая новые угрозы проникновения в сферу личной жизни и нарушения неприкосновенности конфиденциальной информации. Как справедливо отмечает А.И. Смирнов, информационная революция привнесла в жизнь общества не только позитивные изменения, но и выдвинула на первый план инфогенные угрозы [22, с. 1]. В связи с вышесказанным, государство, на наш взгляд, обязано не только предоставлять гражданам информационные услуги и юридически и технологически обеспечивать открытый доступ к большому количеству данных, но и гарантировать защиту неприкосновенности личной жизни, персональных данных и другой конфиденциальной информации.

Список литературы

  • 1. Cheryl Ann Bishop, Access to Information as a Human Right. LFB Scholarly Publishing LLC. El Paso, 2012.
  • 2. Конституция Эстонии. Государственный портал Eesti.ee [сайт] URL: https://www.eesti.ee/rus/riik/pohiseadus
  • 3. Конституция Республики Сингапур [сайт] URL: http://www.wipo.int/wipolex/en/details.jsp?id=7097
  • 4. Конституция Канады. Законы и нормативно-правовые акты Канады консолидированный источник [сайт] URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/A-l/
  • 5. Конституция Норвегии. Библиотека университета Осло [сайт] URL: http://www.ub.uio.no/ujur/ulovdata/lov-20060519-016-eng.pdf
  • 6. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.03.2014, N 9, ст. 851.
  • 7. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) // Собрание законодательства РФ", 08.01.2001, N 2, ст. 163.
  • 8. Международный Пакт от 16.12.1966 "О гражданских и политических правах" И Бюллетень Верховного Суда РФ, N 12, 1994.
  • 9. Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.02.2014) // Российская газета, N 165, 29.07.2006.
  • 10. Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ (ред. от 21.12.2013) "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" // Российская газета, N 265, 26.12.2008.

И. Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Российская газета, N 25, 13.02.2009.

  • 12. Информационно-коммуникационные технологии и электронное правительство: план действий на 2011-2015 годы [сайт] URL: http://europa.eu/legislation_summaries/information_society/strategies/si0021_en.htm
  • 13. Управление по электронному правительству и информационным технологиям США [сайт] URL: http://www.whitehouse.gov/omb/e-gov
  • 14. Всемирные исследования в области электронного правительства ООН [сайт] URL: http://www.unpan.org/egovkb/global_reports/08report.htm
  • 15. Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2013 N 2516-р <Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде> // "Собрание законодательства РФ", 13.01.2014, N 2 (часть II), ст. 155.
  • 16. Забара И.Н. Деятельность ООН в развитии международно-правового регулирования информационных отношений // Вестник Российского университета дружбы народов: Серия Юридические науки. 2013. - No.l. - С/ 136- 143.
  • 17. Резолюции 33-й сессии (1978-1979 годы) [сайт] URL: http://www.un.org/ru/ga/33/docs/33res.shtml
  • 18. Резолюции 59-й сессии (2004 г.) [сайт] URL: http://www.un.org/ru/ga/59/docs/59res3.shtml
  • 19. 55-я сессия (2000-2001 годы) [сайт] URL: http://www.un.org/ru/ga/first/55/first_res.shtml
  • 20. Доклад Группы правительственных экспертов по достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности // Издание Организации Объединенных Наций, 2012, Нью-Йорк.
  • 21. Доклад Группы правительственных экспертов по достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности.
  • 22. Смирнов А.И. «Snowdengate»: анализ «цифрового фашизма» спецслужб США и их союзников [сайт] URL: http://niiglob.ru/ru/2011-01-15-10-08-52/2011 -02-26-18-23-47/453-ai-smirnov-lsno wdengater-analiz-lczifrovogo-fashizmar-speczsluzhb-ssha-i-ix-soyuznikov.html

Степанова О.А. (Россия, г. Москва)

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >