Об общих вопросах административной ответственности Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

Об общих вопросах административной ответственности

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях1

С 1 июля 2002 г. вступил в силу Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ). Действовавший ранее КоАП РСФСР был принят еще в 1984 г. и отражал существовавшие тогда концепции государственного управления. В новых социально-экономических условиях многие его нормы перестали учитывать реалии времени и фактически утратили силу. Несмотря на многочисленные изменения и дополнения, которые вносились в КоАП РСФСР, он являлся архаичной юридической конструкцией, не соответствовал во многом положениям Конституции РФ, не отвечал потребностям современного российского общества.

В связи с этим возникла острая необходимость разработать и принять новый законодательный акт, который, с одной стороны, обеспечивал бы провозглашенные Конституцией РФ приоритет прав и свобод человека и гражданина, способствовал защите безопасности личности, общества и государства, всех видов собственности, а с другой стороны, отражал потребности государственного регулирования экономики. Новый Кодекс должен был базироваться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Действовавший ранее КоАП РСФСР допускал возможность установления ответственности за административные правонарушения не только самим Кодексом, но и другими федеральными законами, законами субъектов Федерации, актами органов исполнительной власти, актами органов местного самоуправления. При подготовке нового Кодекса анализировались различные точки зрения и подходы к проблеме разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в области законодательства, устанавливающего административную ответственность.

Одна из концепций разработки КоАП РФ основывалась на целесообразности существования на федеральном уровне, помимо самого КоАП, еще Таможенного и Налогового кодексов, содержащих нормы об административной ответственности за правонарушения в этих сферах, а также кодексов или кодифицированных законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Согласно другой концепции такой вариант ограничивал бы права субъектов РФ и не исключал возможности противоречия некоторых законов субъектов РФ федеральному Кодексу об административных правонарушениях. В этой концепции наиболее предпочтительной считалась ситуация, если будут приняты Основы законодательства РФ об административных правонарушениях, а в субъектах РФ — соответствующие кодексы.

Однако все эксперты по вопросам административной ответственности были едины во мнении, что к ведению Российской Федерации следует отнести установление административной ответственности по вопросам, имеющим общее федеральное значение, а законодательные акты об административных правонарушениях субъектов РФ должны устанавливать ответственность за нарушение законов этих субъектов, обеспечивать охрану региональных регулятивных норм. При этом высказывалась мысль о том, что законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях должно устанавливать административную ответственность, во-первых, за нарушения федеральных законов и правил, утверждаемых постановлениями Правительства РФ, и, во-вторых, за правонарушения, имеющие повышенную общественную вредность, т. е. за такие, которые посягают на здоровье, честь и достоинство личности, собственность, общественный порядок. Установление же административной ответственности за прочие проступки, по мнению многих ученых, следовало отнести к компетенции субъектов РФ.

Некоторые специалисты, однако, полагали, что в процессе реализации законодательства об административных правонарушениях органы местного самоуправления также вправе принимать свои нормативные акты, устанавливающие административную ответственность. При этом соответствующие нормы должны детализировать порядок применения административных санкций, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Исходя из положения ст. 72 Конституции РФ о том, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, и с учетом приведенных мнений специалистов КоАП РФ закрепил норму, согласно которой законодательство об административных правонарушениях состоит из самого Кодекса и принимаемых в соот ветствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. При этом к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение (в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ); порядка производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Существенной новеллой Кодекса является положение, исключающее возможность установления административной ответственности актами органов исполнительной власти и органами местного самоуправления.

В соответствии с законодательством о судебной системе КоАП РФ определил подсудность дел об административных правонарушениях судам. Кодекс установил также подведомственность дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти, а также подведомственность таких дел комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. Новым Кодексом существенно увеличено количество субъектов административной юрисдикции. Если КоАП РСФСР предусматривал 43 органа, которые могли рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать по ним решения, то новым Кодексом установлено 62 субъекта административной юрисдикции. Помимо судов, это комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также 60 органов системы исполнительной власти (подобное увеличение численности субъектов административной юрисдикции обусловлено в основном существенным возрастанием предусмотренных Кодексом составов административных правонарушений; Особенная часть КоАП РФ насчитывает 405 статей, многие из которых включают по несколько составов правонарушений).

Кроме того, определено, что законами субъектов РФ в дополнение к субъектам административной юрисдикции, перечисленным в КоАП РФ, могут создаваться свои административные комиссии и иные региональные коллегиальные органы. Этими органами рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, в пределах полномочий, установленных этими законами.

Несмотря на расширение почти в полтора раза круга внесудебных субъектов административной юрисдикции федерального уровня, су щественно увеличилась и компетенция судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Прежде всего значительно возросло количество самих составов правонарушений, подведомственных исключительно судам.

Кроме того, из восьми видов административных наказаний, установленных новым Кодексом, пять (возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация этого орудия или предмета; лишение физического лица ранее предоставленного ему специального права; административный арест; дисквалификация) вне зависимости от состава правонарушения, за которое они назначаются, находятся в исключительной юрисдикции судебных органов. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства также в большинстве случаев может быть назначено лишь судом (исключение составляет только административное выдворение за совершение правонарушения при въезде в Российскую Федерацию — в этом случае оно может быть назначено должностными лицами органов и войск пограничной службы). И только административный штраф да такое, по сути дела, эфемерное наказание, как предупреждение, назначаются во внесудебном порядке (конечно, когда рассмотрение дел о правонарушениях, за совершение которых эти наказания применяются, не входит в компетенцию суда).

Если назначение административного ареста и раньше находилось в исключительной юрисдикции суда, то включение в эту юрисдикцию назначения возмездного изъятия и конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишения специального права, административного выдворения за пределы РФ является новеллой Кодекса.

Говоря о подобном расширении компетенции суда, следует отметить, что вопрос о включении в его юрисдикцию назначения возмездного изъятия и конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения был предрешен. Дело в том, что в соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. В связи с этим Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал на недопустимость применения во внесудебном порядке таких административных наказаний, как конфискация и возмездное изъятие предмета, что и учтено в новом Кодексе. Введение же в компетенцию суда назначения наказаний в виде лишения физического лица ранее предоставленного ему специального права, административного выдворения за пределы Российской Федерации и такого нового, установленного данным Кодексом административного наказания, как дисквалификация, отражает положения Конституции РФ, направленные на соблюдение, защиту, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина, реализацию принципа разделения властей, усиление роли в управлении государством судебной власти.

Все это во многом обусловило и появление новых субъектов судебной административной юрисдикции. Если согласно КоАП РСФСР дела об административных правонарушениях рассматривались районными (городскими) судами (за исключением одного состава, входившего в компетенцию судей общих и военных судов), то КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях в соответствии с их компетенцией рассматривают мировые судьи, судьи районных судов, судьи гарнизонных военных судов, судьи арбитражных судов. Кроме того, постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей (а также решение судьи по жалобе на постановление по делу, вынесенное любым субъектом административной юрисдикции), может быть обжаловано в вышестоящий суд.

Говоря об усилении роли судов в рассмотрении дел об административных правонарушениях, нельзя не затронуть следующую проблему.

Конституция РФ в ч. 1 ст. 118 провозгласила, что правосудие должно осуществляться только судом. Правосудие нередко определяется как правоприменительная деятельность суда. Но при такой трактовке этого термина указанное конституционное положение, на наш взгляд, теряет какой-либо логический смысл, становится аналогичным высказыванию, что «масло масляное». Однако правосудие можно понимать и в широком смысле как суждение, основанное на праве, как принятие в соответствии с законом справедливого решения по делу, спору. Именно при такой интерпретации этого термина ч. 1 ст. 118 становится фундаментальным юридическим постулатом, положением, которое, отражая принцип разделения властей и соответствуя всему духу Конституции РФ, имеет непреходящее значение для обеспечения прав и свобод граждан и юридических лиц.

Однако, как уже отмечалось, несмотря на расширение компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, новым Кодексом почти в полтора раза увеличилось и число внесудебных субъектов административной юрисдикции. При этом большинство дел рассматривается теми же органами исполнительной власти, сотрудники которых выявляют признаки этих правонарушений, осуществляют меры обеспечения производства по делу, составляют протоколы и другие необходимые документы. Другими словами, орган, обнаруживающий, собирающий, закрепляющий, а в ряде случаев и исследующий доказательства, сам же их оценивает и принимает по делу решение!

Да хорошо, если орган! Согласно действующему порядку производства по делам об административных правонарушениях по значительному числу составов правонарушений то же самое должностное лицо, которое обнаруживает признаки правонарушения и собирает доказательства, затем их оценивает и принимает по делу решение. О какой при этом полноте, всесторонности и объективности исследования обстоятельств дела может идти речь? Достаточно вспомнить пресловутых «судей в мантии» на автомобильных дорогах!

Действительно, анализ протоколов об административных правонарушениях и других материалов по делам об этих правонарушениях показывает, что во многих случаях они составляются с немалым числом ошибок, не содержат необходимой доказательственной информации, а зачастую просто являются филькиной грамотой. Корпоративность интересов субъектов административной юрисдикции, нежелание «подставляться» обусловливают сокрытие имеющихся недочетов и принятие по таким материалам постановлений о наложении административных взысканий, которые также нередко следует оценить как филькину грамоту. Естественно, что на решения по делам об административных правонарушениях поступают миллионы жалоб, многие из которых все равно приходится рассматривать судам.

Не случайно многочисленные социологические исследования свидетельствуют, что более 95% лиц, привлеченных к административной ответственности, высказываются за передачу рассмотрения дел в суды. Особенно интересно, что более 70% самих лиц, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, считают необходимым передать рассмотрение дел об административных правонарушениях из внесудебных органов в суды. При этом многие должностные лица достаточно объективно оценивают низкое качество своей работы, недостоверность ее результатов.

Все это не только не соответствует положениям ст. 118 Конституции РФ об осуществлении правосудия судом, но и не обеспечивает возможности реализации ряда других конституционных принципов, например состязательности и равноправия сторон в процессе судопроизводства (ст. 123 Конституции РФ) и разделения властей (ст. 10 Конституции РФ).

Более того, «не замечается» еще одно серьезное противоречие законодательства об административных правонарушениях Конституции РФ, ведь в соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Мы уже писали, что Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал на недопустимость применения во внесудебном порядке таких административных наказаний, как конфискация и возмездное изъятие предмета, что учтено в новом КоАП РФ. Однако

Конституционный Суд РФ, к сожалению, фактически закрыл глаза на то обстоятельство, что назначение наказания в виде административного штрафа также является лишением гражданина или юридического лица его имущества.

Желание и Конституционного Суда РФ, и всей юридической общественности не замечать этого, казалось бы, достаточно очевидного обстоятельства объяснимо. Отмечалось, что во внесудебном порядке из восьми видов административных наказаний, по сути дела, возможно лишь назначение административного штрафа (предупреждение мы не берем в расчет). Признание невозможности назначения штрафа во внесудебном порядке фактически означало бы крах всей внесудебной системы административной юрисдикции. Безусловно, сегодня страна к этому не готова.

Мы вообще далеки от мысли о необходимости, а главное — возможности осуществления административной юрисдикции лишь судьями, по крайней мере в реальной перспективе. Думаем, о полной передаче в ближайшем будущем дел об административных правонарушениях в компетенцию суда говорить не приходится, ведь в стране ежегодно только сотрудниками милиции наказывается до 80 млн административных правонарушений. За огромное количество административных правонарушений назначаются наказания другими субъектами административной юрисдикции. Кроме того, немало выявленных нарушений, будучи пресеченными, остаются без применения к виновному лицу мер административной ответственности. Не следует также забывать, что крайне велика латентность административных правонарушений. По оценкам экспертов, таких нарушений совершается в 10—12 раз больше, чем выявляется.

Безусловно, столь большой объем работы по рассмотрению административных правонарушений сегодня явно не под силу судам. Более того, высказывается достаточное количество аргументов нецелесообразности в принципе полного отказа от внесудебной административной юрисдикции. Но, полагаем, не надо, как страус, прятать голову в песок, проблема есть и ее не надо замалчивать, ведь однажды гром грянет среди, казалось бы, ясного неба, и Конституционный Суд РФ вынужден будет признать неконституционность внесудебного назначения административного наказания в виде штрафа. Не лучше ли сейчас заранее сформулировать стратегическое направление совершенствования института административной ответственности, обеспечения реализации принципа разделения властей в процессе производства по делам об административных правонарушениях, требований ст. 35 и 118 Конституции РФ. Это может быть либо концепция поэтапного отказа от внесудебного рассмотрения дел об админиКодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 177 стративных правонарушениях, либо концепция иного решения проблемы.

Проблема судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях становится крайне актуальной еще и потому, что КоАП РФ предусматривается значительное количество административных правонарушений, ответственность за совершение которых возлагается на юридических лиц.

Согласно ряду принятых в последние десятилетие законов за совершение отдельных правонарушений юридические лица привлекались к административной ответственности и ранее. Однако, поскольку самим КоАП РСФСР вопросы административной ответственности юридических лиц не регламентировались, применение к ним мер административной ответственности не имело массового характера. Новым же Кодексом институт административной ответственности юридических лиц полностью признается и получает мощное развитие. Из 405 статей, составляющих Особенную часть КоАП РФ, в 215 (т. е. в 53% статей) предусматривается ответственность юридических лиц либо наряду с ответственностью граждан и должностных лиц, либо сама по себе.

К административным правонарушениям юридических лиц относятся в основном правонарушения, связанные с их предпринимательской и иной организационно-хозяйственной деятельностью. Это административные правонарушения: в области охраны собственности (из 28 статей, входящих в гл. 7 Кодекса, 23 предусматривают ответственность юридических лиц); в области охраны окружающей природной среды и природопользования (из 40 статей, входящих в гл. 7 Кодекса, 35 предусматривают ответственность юридических лиц); в промышленности, строительстве и энергетике (из 14 статей, входящих в гл. 9 Кодекса, 13 предусматривают ответственность юридических лиц); в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (из 14 статей, входящих в гл. 10 Кодекса, 13 предусматривают ответственность юридических лиц); в области связи и информации (из 24 статей, входящих в гл. 13 Кодекса, 20 предусматривают ответственность юридических лиц); в области предпринимательской деятельности (из 25 статей, входящих в гл. 14 Кодекса, 18 предусматривают ответственность юридических лиц); в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (из 26 статей, входящих в гл. 15 Кодекса, 15 предусматривают ответственность юридических лиц); таможенных правил (все 22 статьи гл. 16 Кодекса предусматривают ответственность юридических лиц). Из 193 статей, содержащихся в указанных главах КоАП РФ, 159 статей (82%) предусматривают ответственность юридических лиц.

Кроме того, установление административной ответственности за правонарушения юридических лиц могут предусматриваться и законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Уже в настоящее время в дополнение к федеральному Кодексу сформулировано определенное количество административных правонарушений юридических лиц. По нашему мнению, число составов административных правонарушений юридических лиц, устанавливаемых законами субъектов РФ, будет постоянно возрастать.

Дело в том, что среди проступков юридических лиц, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, значительное количество составляют правонарушения в сфере обеспечения общественной безопасности, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, природопользования, охраны памятников истории и культуры; правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике, сельском хозяйстве, жилищно-коммунальном комплексе; правонарушения в области ветеринарии и мелиорации земель, связи и информации, предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов; ряд других правонарушений, совершаемых юридическими лицами в процессе осуществления экономической, хозяйственной деятельности этих организаций.

Все это находится либо в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, либо в ведении самих субъектов Федерации. По данным вопросам, помимо федеральных актов или в дополнение к ним, исходя из положений ст. 72 и 73 Конституции РФ, в субек-тах РФ принимается большое число своих законов и правовых актов управления, отражающих особенности и специфику соответствующей деятельности в различных регионах страны. Как следствие этого, в дополнение к нормам КоАП РФ в субъектах РФ могут издаваться нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц за нарушения положений региональных актов, что, безусловно, должно способствовать эффективному решению субъектами РФ вопросов, касающихся предметов их собственного ведения и их полномочий по предметам совместного ведения с Российской Федерацией.

Необходимо отметить, что для юридических лиц КоАП РФ установлены значительные административные наказания. Например, административный штраф за нарушения законодательства об исключительной экономической зоне Российской Федерации; антимонопольного, таможенного, валютного законодательства; законодательства о естественных монополиях, о рекламе, об охране окружающей природной среды, о государственном регулировании производства и

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 179 оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, налагаемый на юридических лиц, может достигать величины, в 5000 раз превышающей минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на момент окончания или пресечения правонарушения. Административный штраф за ряд правонарушений исчисляется исходя из стоимости предмета административного правонарушения или суммы неуплаченных налогов, сборов, незаконной валютной операции, достигая трехкратного размера соответствующей величины. В подобных случаях суммы административного штрафа, налагаемого на юридических лиц, могут составлять баснословные размеры.

Помимо штрафных санкций за целый ряд правонарушений юридических лиц, в качестве дополнительного административного наказания предусмотрена конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Так, в соответствии со ст. 6.14 КоАП РФ производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам, может повлечь наложение административного штрафа на юридических лиц в размере до 2000 минимальных размеров оплаты труда с конфискацией этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, использованных для производства этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, оборудования, сырья, полуфабрикатов и иных предметов. Согласно ст. 8.17 Кодекса нарушение правил добычи (промысла) водных биологических (живых) ресурсов и их охраны либо условий лицензии на водопользование и промысел водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ может повлечь наложение административного штрафа на юридических лиц в трехкратном размере стоимости водных биологических (живых) ресурсов с конфискацией судна и иных орудий совершения этого административного правонарушения. В соответствии со ст. 16.1 КоАП перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ, помимо таможенного контроля или с сокрытием от него различными способами, может повлечь наложение административного штрафа на юридических лиц в размере до трехкратной стоимости перемещенных товаров с их конфискацией. Подобных примеров можно привести еще немало.

Наряду с административной ответственностью юридических лиц Кодексом широко предусмотрена ответственность их должностных лиц, причем назначение наказания юридическому лицу не освобож180 Раздел 3. Об общих вопросах административной ответственности дает от административной ответственности за данное правонарушение виновное должностное лицо. Среди наказаний должностных лиц, помимо административного штрафа в сумме до 200 минимальных размеров оплаты труда, особо следует выделить такое уже названное выше административное наказание, как дисквалификация, которая заключается в лишении лица на срок до трех лет права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет) и осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом. Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, к арбитражным управляющим.

Например, согласно ст. 14.13 Кодекса при банкротстве или в предвидении банкротства сокрытие имущества или имущественных обязательств, сведений об имуществе, о его размере, местонахождении либо иной информации об имуществе; передача имущества в иное владение, отчуждение или уничтожение имущества; сокрытие, уничтожение, фальсификация бухгалтерских и иных учетных документов; неисполнение в случаях, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве), обязанности по подаче заявления о признании юридического лица банкротом в арбитражный суд; а также невыполнение правил, применяемых в период наблюдения, внешнего управления, конкурсного производства, заключения и исполнения мирового соглашения и иных процедур банкротства, влекут наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда или дисквалификацию на срок до трех лет.

Апробация КоАП РФ института административной ответственности юридических лиц, квалификация в качестве правонарушений значительного числа совершаемых ими деяний, установление столь жестких административных санкций как для самих юридических лиц, так и для их должностных лиц обусловливаются следующими обстоятельствами. Необходимые мероприятия по выполнению положений норм и правил, направленных: на обеспечение жизни и здоровья граждан; охрану собственности; обеспечение безопасности в промышленности, строительстве, энергетике, на транспорте; охрану окружающей природной среды; обеспечение политики государства в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; соблюдение порядка в таможенном деле, и некоторых других зачастую не только выходят за рамки основной деятельности юридических лиц, но и требуют от них существенных материальных, трудовых и иных затрат, противоречат экономическим интересам этих организаций.

Естественно, такие нарушения юридических лиц нередки в процессе их экономической и организационно-хозяйственной деятельности. Применение при совершении подобных правонарушений серьезных административных санкций призвано обеспечить соблюдение юридическими лицами установленных норм и правил вопреки их экономическим интересам.

Институт административной ответственности юридических лиц в современных условиях становится мощным рычагом государственного регулирования экономики. Основной особенностью этого института в отличие от административной ответственности физических лиц является не только его правоохранительная, но и фискальная направленность. Без сомнения, в едином законодательном регулировании института административной ответственности юридических лиц состоит огромнейший вклад КоАП РФ в совершенствование механизма экономических преобразований в стране.

Не случайно среди субъектов, наделенных правом рассматривать дела об административных правонарушениях юридических лиц и налагать на них соответствующие взыскания, немало органов, призванных осуществлять государственное регулирование экономической деятельности и финансов: налоговые и таможенные органы; органы, ответственные за исполнение федерального бюджета; органы экспортного контроля; органы, уполномоченные в области рынка ценных бумаг; федеральный антимонопольный орган и его территориальные подразделения; органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей; органы, осуществляющие государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; органы регулирования естественных монополий; органы валютного контроля и др.

Естественно, что при производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе о правонарушениях юридических лиц, крайне важно обеспечить процесс доказывания по делу. Доказывание, как известно, — это процесс установления объективной истины по делу, содержанием которого являются собирание, исследование, оценка и использование доказательств. При рассмотрении административного правонарушения необходимо доказать, что имел место факт совершения проступка, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу, виновно в его совершении, а также учесть ряд иных обстоятельств, которые могут повлиять на исход дела (наличие смягчающих и отягчающих обстоятельств, сведения о характере и размере причиненного вреда и др.). Особое значение при этом имеет выяснение обстоятельств, связанных с установлением виновности лица в совершении административного проступка. Процесс доказывания направлен на выявление имевших место фактов, обстоятельств, их сущности, на оценку значения для установления истины по делу и предусматривает, в частности, фиксацию в установленных законом порядке и формах полученных результатов для придания им статуса доказательства.

В связи с этим порядок производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренный КоАП РФ, претерпел существенные изменения по сравнению с процессуальными нормами, содержавшимися в ранее действовавшем КоАП РСФСР. Мы уже говорили о резком увеличении числа субъектов административной юрисдикции. Расширен и круг участников производства по делам об административных правонарушениях, многие их права приведены в соответствие с положениями Конституции РФ.

Прежде всего скажем о лице, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Известно, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда (ст. 49 Конституции РФ). Несмотря на то что в данной конституционной норме говорится лишь о лицах, обвиняемых в совершении преступления, ее положения в соответствии с общим принципом презумпции невиновности распространяются на все случаи совершения правонарушений. В частности, согласно ст. 1.5 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

В связи с этим участник производства по делу об административном правонарушении, в отношении которого составляется протокол о правонарушении, применяются меры обеспечения производства по делу и рассматривается дело, в новом Кодексе называется не нарушителем, как это было в ранее действовавшем КоАП РСФСР, а лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Таким образом, законодатель подчеркнул незыблемость в производстве по делам об административных правонарушениях принципа презумпции невиновности.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, иными процессуальными правами. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу. В его отсутствие дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо такое ходатайство оставлено без удовлетворения. При рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным.

Существенно расширены в новом Кодексе и права потерпевшего. Он также вправе знакомиться со всеми материалами дела об административном правонарушении, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью представителя, обжаловать постановление по делу, пользоваться иными процессуальными правами. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием потерпевшего. В его отсутствие дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении потерпевшего о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Исходя из конституционного положения о том, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45 Конституции РФ), Кодекс, как уже отмечалось, определил, что для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему — представитель. При этом в качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу допускается не только адвокат, как это предусматривалось ранее, но и любое иное лицо.

Уточнены также права и обязанности иных участников производства по делам об административных правонарушениях.

Много новелл содержится в нормах КоАП РФ, регулирующих применение мер обеспечения производства по делу об административном

184 Раздел 3. Об общих вопросах административной ответственности правонарушении. Такими мерами называются процессуальные действия, наиболее часто осуществляемые при совершении административных правонарушений. Их значение для обеспечения процесса доказывания по делу об административном правонарушении трудно переоценить. Поскольку любые действия, осуществляемые после совершения правонарушения (или в процессе его совершения) и облеченные в процессуальную форму, не могут не способствовать обнаружению и фиксации доказательств, обеспечению производства по делу, законодатель новым Кодексом по сравнению с ранее действовавшим КоАП РСФСР расширил перечень мер обеспечения производства по делу и во многом усовершенствовал порядок их применения.

К мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении относятся: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод. При этом возможность применения в процессе производства по делу об административном правонарушении таких из перечисленных мер, как осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод, новым Кодексом установлена впервые.

Немало новелл содержится в КоАП РФ и в части пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, чем обеспечена реализация одного из основополагающих прав человека и гражданина — права на судебное обжалование действий и решений органов государственной власти. Исходя из положений ст. 46 Конституции РФ, Кодекс определил суд в качестве основного гаранта реализации права лица, в отношении которого вынесено постановление о назначении административного наказания, и права потерпевшего обжаловать постановление по делу. Кодексом установлены порядок и сроки обжалования таких постановлений.

В частности, установлено, что постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть обжаловано в вышестоящий суд; постановление, вынесенное коллегиальным органом, — в районный суд по месту нахождения коллегиального органа; постановление, вынесенное должностным лицом, — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела; постановление, вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, — в районный суд по месту рассмотрения дела. Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд.

По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений: об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения; об изменении постановления (если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление); об отмене постановления и о прекращении производства по делу; об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело (в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания); об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности (если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом).

В целях усиления охраны прав граждан и юридических лиц и исправления возможных нарушений при вынесении постановления по делу об административном правонарушении новым Кодексом предусмотрен также порядок пересмотра вступивших в силу постановления и решения по жалобе на него. Во-первых, такие постановления и решения могут быть опротестованы только прокурорами субъектов РФ, их заместителями, Генеральным прокурором РФ, его заместителями. И во-вторых, такие постановления и решения вправе пересматривать в единоличном порядке председатели верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов и их заместители, Председатель Верховного Суда РФ и его заместители.

Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб могут быть пересмотрены также в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >