К вопросу об административной ответственности сторон административного договора

А. И. Попов -

старший преподаватель

кафедры оперативно-разыскной деятельности

Рязанского филиала Московского университета МВД России, кандидат юридических наук

Аннотация. Статья посвящена проблемам правовой природы ответственности сторон административного договора за ненадлежащее исполнение или неисполнение принятых на себя обязательств. Анализируются имеющиеся в юридической литературе подходы к определению вида юридической ответственности, применяемого к сторонам административного договора. Автором обосновывается вывод о существовании административно-договорной ответственности как самостоятельного вида ответственности сторон административного договора.

Ключевые слова: административный договор, юридическая ответственность, стороны административного договора, административно-договорная ответственность.

Проблема договорного регулирования отношений, являющихся предметом административного права, является в настоящей момент весьма актуальной по ряду причин: во-первых, развитие управленческих отношений диктует необходимость их регулирования с помощью диспозитивных форм и методов, к которым следует отнести и договор; во-вторых, проблемы административного договора являются неоднозначными и нерешенными в административно-правовой науке; в-третьих, отсутствует нормативная основа, которая регулировала бы административнодоговорные отношения надлежащим образом.

Современный период развития науки административного права протекает в условиях постепенного пересмотра традиционной концепции публичного права и формирования новых идей, проникающих в основном из частноправовых отраслей. Указанные причины являются основанием для уделения более пристального внимания как теории административного договора в целом, так и отдельных ее аспектов, касающихся, в частности, такой проблемы, как ответственность сторон административного договора. Данному вопросу в науке административного права не уделяется должного внимания, что является, по нашему мнению, существенным пробелом.

Конструкция административного договора, генезис которой происходит в рамках процесса конвергенции частного и публичного права, призвана гарантировать соблюдение баланса частных и публичных интересов, установить оптимальные и наиболее продуктивные условия взаимодействия государства с институтами гражданского общества, а также обеспечить координацию деятельности публичных субъектов при осуществлении исполнительной власти[1].

Ответственность в рамках административно-договорных отношений следует признать самостоятельным подинститутом теории административного договора. Разрешение возникающих конфликтов при исполнении административных договоров является необходимым условием для соблюдения баланса интересов сторон заключенного административного договора.

Следует согласиться с высказанной в юридической литературе точкой зрения, что ответственность за неисполнение административного договора является ответственностью с юридической природой, а не политической, управленческой или какой-либо иной[2].

В качестве основополагающего признака договора в общеправовом смысле выделяется взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее выполнение принятых на себя обязательств, а также наличие законодательного установления основных принципиальных и обязательных требований при заключении договора.

Разногласия, возникающие у сторон административного договора на различных стадиях договорного процесса, приобретают статус административно-правовых споров. Однако природа данных споров, а также порядок их разрешения являются открытыми вопросами, которые необходимо решить уже в ближайшее время. Сторонам уже заключенных административных договоров зачастую при возникновении конфликтных ситуаций, связанных с реализацией таких договоров, приходится отказываться от исполнения принятых на себя обязательств в связи с отсутствием реально действующего механизма разрешения спорных ситуаций. В связи с этим цели заключения административных договоров не всегда достигаются.

В литературе существует точка зрения, что юридически более уместным выглядит здесь право отказаться от продолжения контракта в одностороннем порядке, даже при добросовестном исполнении контрагентом своих обязательств, если это отвечает общественным, публичным интересам. Тем более это право не противоречит договорным первоосновам[3]. Неисполнение или ненадлежащее исполнение условий административного договора одной из сторон может послужить основанием для его расторжения по инициативе другой стороны. В связи с этим возникает необходимость применения соответствующих санкций как правового, так и экономического характера.

Современные проблемы ответственности сторон административного договора требуют установления баланса между частной автономией и публичными интересами, что составляет сердцевину дискуссии относительно определения надлежащих принципов ответственности в рамках административных договоров.

Следует отметить, что может иметь место и определенное правовое неравенство сторон, обусловленное правовой природой административного договора, а также публичная цель данного договора. Стороны административно-договорных отношений в большинстве случаев обладают различными административно-правовыми статусами, а именно их права и обязанности в сфере государственного управления различны. Данный факт позволяет говорить об отсутствии возможности в отдельных случаях согласовывать определенные условия административных договоров. То есть одна из сторон определяет условия административного договора, а другая принимает решение о принятии или отказе от указанных условий. По данному признаку административные договоры схожи с договорами присоединения, реализуемыми в рамках гражданского права. Указанное говорит о наличии возможности проявления определенных злоупотреблений со стороны, обладающей статусом

публичной администрации, когда другой субъект вынужден соглашаться с условиями, не имея реальной возможности их согласовать.

В административно-договорных правоотношениях праву одного субъекта соответствует обязанность другого и, наоборот, праву другого соответствует обязанность первого. Корреспонденция прав и обязанностей, взаимный характер прав и обязанностей участников административно-договорных правоотношений обусловливает двусторонне обязывающий характер административных обязательств, где субъект одновременно выступает и как обязанное лицо, и как управомоченное лицо.

Общая легальная модель ответственности может быть откорректирована и адаптирована самими участниками конкретного договора путем совершения соответствующих сделок об ответственности, направленных на установление частной модели ответственности, приватной справедливости во взаимоотношениях сторон при неисполнении (ненадлежащем исполнении) договора[4].

По нашему мнению, ответственность сторон административного договора должна представлять собой модель, детально регламентированную законодателем исходя из конкретных приоритетов публичных интересов. Закрепление общих положений об ответственности обусловлено необходимостью защиты интересов каждой из сторон административного договора, а также зачастую необходимостью защиты «слабой» стороны административного договора, не обладающей государственно-управленческим полномочиями. По мнению И. А. Остапенко, ответственность сторон административного договора за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий заключенного договора может носить административный, дисциплинарный, а также гражданско-правовой характер.

На наш взгляд, понятие ответственности в рамках административного договора не идентично ответственности по гражданско-правовому договору. Под гражданско-правовой ответственностью в юридической литературе понимают санкции, которые связаны с дополнительными обременениями для правонарушителя, т. е. являются для него определенным наказанием за совершенное правонарушение[5], вызывающим для нарушителя отрицательные последствия в виде лишения субъективных гражданских прав либо возложения новых или дополнительных гражданско-правовых обязанностей. В отличие от гражданско-правовой ответственности, для которой характерным является принцип автономии кредитора, в административно-договорных отношениях инициатива в применении правовой ответственности исходит не от другого участника правоотношения, а от государства в лице его государственных органов.

Споры, вытекающие из административных договоров, возникают, как правило, между сторонами самого договора, однако в некоторых ситуациях могут затрагивать и публичные интересы, для обеспечения которых они были заключены. Именно эта особенность позволяет отграничить ответственность в рамках административных договоров от ответственности в рамках гражданско-правовых договоров.

Исходя из анализа административно-договорной практики, можно утверждать, что за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей, вытекающих из договора, невозможно наступление гражданско-правовой ответственности. Соответственно, неприемлем гражданско-правовой механизм ответственности сторон административно-договорных отношений. С учетом вышеизложенного представляются неубедительными выводы И. А. Остапенко, ограничивающиеся простым утверждением о возможности применения гражданско-правовой ответственности в рамках административных договоров.

Анализ научной литературы по проблематике администра-

тивного договора в целом позволяет прийти к выводу, что зачастую отдельными авторами не предлагаются конкретные концептуальные предложения по решению имеющихся проблем в данной сфере, а от случая к случаю указывается лишь на необходимость разработки, дальнейшего его исследования и т. п. Аналогичная ситуация и в отношении проблем ответственности в рамках административно-договорных отношений.

Так, например, В. А. Латынцева отмечает, что, несмотря на существование различных типов административных договоров, в качестве общего принципа им присущ такой принцип, как взаимная ответственность сторон, выражаемая словами «договор есть закон для сторон» и «заключил договор - исполняй»[6].

Нельзя также однозначно согласиться и с высказанным на страницах юридической литературы категоричным утверждением, что ответственность сторон административного договора должна быть административной и что неисполнение административного договора или нарушение иных условий, установленных административным договором, может считаться административным проступком. По нашему глубокому убеждению, в российской правовой действительности может быть временно выделено в качестве самостоятельного состава административного правонарушения ненадлежащее исполнение или неисполнение сторонами условий административного договора только до принятия соответствующего специального правового регулирования, посвященного порядку заключения, изменения и расторжения административного договора, а также вопросам ответственности сторон.

Ответственность сторон административного договора необходимо определить как обязанность лица претерпевать лишения права и иные дополнительные неблагоприятные последствия своего виновного противоправного поведения. Ответственность

за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий административного договора может быть императивно установлена путем справедливого распределения бремени убытков, а также посредством ограничения объема их возмещения.

Ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий административного договора может быть как имущественной, так и неимущественной, поскольку правовая природа санкций, предусмотренных за нарушение условий договора, не может влиять на юридическую природу договора в целом, ибо не затрагивает его предмета[7]. В настоящий момент в качестве ответственности может быть предусмотрена такая мера, как расторжение административного договора.

Особенности ответственности по административным договорам определяются спецификой субъектного состава административно-договорных правоотношений, их длящимся характером, природой прав сторон административного договора и другими моментами. Субъектами административно-договорной ответственности являются сами участники административно-договорных правоотношений, ненадлежащим образом исполняющие или вовсе не исполняющие принятые на себя обязательства. Административно-договорная ответственность должна быть предусмотрена нормами административного законодательства, условиями административного договора и устанавливаться с учетом принципов административного законодательства. Все это в комплексе позволяет характеризовать самостоятельную правовую природу такой ответственности и обозначить ее как административнодоговорную.

На сегодняшний день отсутствует механизм реализации ответственности сторон в рамках административного договора, что обусловливает необходимость разработки и введения соответствующего нормативного правового акта, который содержал бы в себе нормы о подсудности судам дел о заключении, изменении и расторжении административных договоров, а также основа

ния и условия наступления и освобождения от административнодоговорной ответственности.

В качестве одного из компромиссного решения до принятия соответствующей правовой базы, регламентирующей порядок заключения, изменения и расторжения административных договоров, следует предложить следующее. Необходимо дополнить главу 19 КоАП РФ «Административные правонарушения против порядка управления» состоятельной статьей - «Неисполнение или ненадлежащее исполнение административного договора». При этом в качестве меры ответственности возможен лишь административный штраф, наложение которого не должно освобождать от дальнейшего исполнения принятого на себя обязательства.

Собственно нормативная правовая база является неотъемлемым элементом формирования и реализации административнодоговорных отношений.

Также необходимо указать, что для наиболее эффективной реализации административных договоров необходима система административной юстиции, позволяющей решать возникающие в ходе реализации административно-договорных отношений споры.

Таким образом, отсутствие нормативного закрепления административно-договорной ответственности и доктринального осмысления ее критериев порождает ситуацию, при которой механизм реализации административного договора является неэффективным.

  • [1] См.: Щербакова Л. В. Административно-договорное обязательство: правовая природа и теоретико-прикладные проблемы исполнения : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2013. С. 3.
  • [2] См.: Завальная Ж. В. Нормативная основа ответственности за неисполнение административного договора // Региональная преступность: состояние, проблемы и перспективы борьбы : материалы междунар. науч.-практ. конф. Курск : Курский фил. Орл. юрид. ин-та МВД России, 2009. С. 27. 2 См.: Розенфельд В. Г., Старилов Ю. Н. Современные проблемы формирования теории административного договора // Правовая наука и реформа юрид. образования : сб. науч. тр. Воронеж : Изд-во Воронеж, ун-та, 1995. Вып. 3 : Публичное право: проблемы современного развития. С. 15.
  • [3] См.: Колокольцев А. Н. Теоретические концепции административного договора в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 130.
  • [4] См.: Богданов Д. Е. Императивная ответственность в договорных отношениях с позиций справедливости // Законодательство и экономика. 2013. № 3. С. 30. 2 См.: Остапенко И. А. Характеристика административно-договорного правоотношения // Уч. записки : сб. ст. Волгоград : Изд-во Волгоград, ин-та экономики, социологии и права, 2010. № 10. С. 339.
  • [5] См.: Гражданское право : учеб. / под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. СПб., 1996. Ч. 1.С. 479. 2 См.: Иоффе О. С. Обязательственное право. М., 1975. С. 97.
  • [6] См.: Латынцева В. А. Использование принципов договорного регулирования в административном праве // Принципы права: теория и практика : сб. тез. докл. по материалам III междунар. науч.-практ. конф, студентов и аспирантов. Саратов : Изд-во Сарат. гос. юрид. акад., 2012. С. 90. 2 См.: Завальная Ж. В. Указ. соч. С. 27.
  • [7] См.: Тищенко С. В. Административный договор и его использование в деятельности исполнительных органов по охране окружающей среды // Вести. Нижегород. ун-та им. Н. И. Лобачевского. Сер. : Право. 2000. № 1. С. 204.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ