Развитие федерального земельного законодательства в начале XXI века
Новый этап развития федерального земельного законодательства начался в 2001 г., когда были приняты ЗК РФ и ряд других земельных законов, устранивших недостаточность федеральной правовой базы в вопросах земельных отношений[1].
Принятие ЗК РФ позволило разграничить федеральные и региональные полномочия в области регулирования земельных отношений, определить виды прав на землю, основания их возникновения и прекращения. ЗК РФ установил особенности оборота земельных участков и зафиксировал правовой режим каждой из категорий земель. Также в нем определены принципы, на которых теперь основаны все нормы земельного законодательства (как самого ЗК РФ, так и других нормативных правовых актов).
Первым из них стал принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, который развивает конституционное положение о земле как основе жизни и деятельности народов. Согласно этому принципу регулирование земельных отношений осуществляется исходя из представлений о земле одновременно как: 1)о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы; 2) о природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности; 3) о недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю.
В соответствии с данным принципом нормы ЗК РФ, в которых определены права и обязанности по использованию земельных участков, сформулированы с учетом того, что должны: 1) соблюдаться экологические, строительные,
санитарно-гигиенические и иные специальные требования[2]; 2) проводиться мероприятия по охране земель и других природных ресурсов
Следующим является принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Данный принцип предусматривает, что в целях охраны окружающей среды должны быть установлены определенные ограничения хозяйственной свободы правообладателей земельных участков, а также такие ограничения должны преследовать цель обеспечения продовольственной безопасности страны с учетом ценности соответствующих земель, их пригодности для использования в сельскохозяйственном производстве. Так, сельскохозяйственные угодья (составляющие всего 12,9 % от общей площади земельного фонда страны) имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. А особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть включены в перечень та-ких земель, использование которых для других целей совсем не допускается04.
Третьим принципом является приоритет охраны жизни и здоровья человека. Этот принцип, как и первые два, развивает конституционное положение о том, что земля является основой жизни и деятельности народов. Но если соблюдение первых двух принципов лишь косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то данный принцип прямо указывает на необходимость принятия при осуществлении деятельности по использованию и охране земель таких специальных решений, а также выполнения таких действий, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека (даже если это потребует больших затрат). Кроме того, этот правовой принцип, отражает в земельном праве конституционные принципы, связанные с охраной жизни и здоровья людей (ст. 7, 41, 42 и др. Конституции Российской Федерации). Поэтому реализация данного принципа обеспечивается нормами как земельного права, так и других отраслей.
Следующим (четвертым) принципом ЗК РФ провозгласил участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Согласно данному принципу граждане, общественные и религиозные организации (объединения) могут
принимать участие в подготовке решений, которые в дальнейшем способны оказать воздействие на состояние земель. При этом они фактически причисляются к непосредственным участникам отношений в области управления земельными ресурсами — органы публичной власти обязаны обеспечить им возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством. Практическую реализацию указанный принцип получил, например, в требовании ЗК РФ об обязательности проведения общественных слушаний при установлении публичного сервитута[3]. Также механизмом реализации данного принципа является право граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций осуществлять общественный земельный контроль за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, принимающих решения, затрагивающих их земельные права и законные интересы. Пятым принципом земельного законодательства с 2001 г. провозглашено единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельным участком объекты следуют судьбе этого участка как главной вещи (за исключением случаев, установленных федеральными законами), в том числе при его гражданском обороте. Данный принцип повторяет общеизвестное положение частного права о том, что принадлежность всегда следует судьбе главной вещи. Примечательно, что связь земельного участка и таких объектов была всегда. Но только с 2001 г. земельное законодательство рассматривает в качестве главной вещи именно земельный участок, а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т.д.), — в качестве его принадлежностей. Дальнейшее развитие этот принцип получил в нормах ЗК РФ о том, что:
.
Также развитием данного принципа стали нормы о том, что при разграничении государственной собственности на землю к федеральной, региональной или муниципальной собственности относятся земельные участки, занятые зданиями или сооружениями, находящимися в собственности, соответственно, Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования. Посредством данного принципа и развивающих его положений законодатель фактически объединил в одну сложную вещь (земельно-имущественный комплекс) земельный участок и другие объекты недвижимости, которые настолько прочно связаны с землей, что их перемещение невозможно без несоразмерного ущерба их назначению[4]. Шестым является принцип, установивший приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Согласно ему изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель ООПТ и особо охраняемых объектов, а также других особо ценных земель для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. В частности, законодательством предусмотрен ограниченный перечень оснований, когда это допускается
Седьмым принципом является платность использования земли. Иными словами, любое использование земли в России осуществляется за плату (за исключением случаев, установленных федеральными или региональными законами). «Любое» использование означает, что платежи за землю не зависят от факта ведения хозяйственной деятельности иа земельном участке и ее результативности. Это стимулирует правообладателя земельного участка к его эффективному использованию с положительным деловым результатом и способствуют экономически обоснованному обороту земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. Формами платы за землю являются земельный налог и арендная плата. В то же время данный принцип не исключает возможности освобождения от земельного налогообложения некоторых земель и категорий налогоплательщиков. В современной России такая платность была введена с 1992 г., а до этого советское земельное право исходило из противопо
ложного принципа — земля предоставлялась в бесплатное пользование колхозам, совхозам, другим государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам[5]. Восьмым принципом является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Принадлежность земель к той или иной категории предопределяет их основное целевое назначение и соответствующий правовой режим (с учетом зонирования и разрешенного использования
Девятый принцип современного земельного законодательства — это разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований. Согласно данному принципу правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами. И хотя необходимость разграничения была очевидна уже в начале 90-х гг. XX столетия, соответствующий закон — Закон о разграничении гос-земсобственности — был принят только в 2001 г. К настоящему времени этот процесс продолжается (разграничено около двух третей площади земель, подлежащих разграничению). С 2006 г. правовые основания этого процесса определены не вышеназванным законом, который утратил силу, а Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
Десятым является принцип о дифференцированном подходе к установлению правового режима земель, согласно ему при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. Данный принцип исходит из того, что нужно учитывать тот факт, что все земли имеют различное качество, они отличаются по природным характеристикам и показателям, а также их экономическое и социальное значение в жизни общества различно. В настоящее время в основе определения правового режима земель лежат их целевое назначение (принадлежность к определенной категории земель — см. выше) и установленное в соответствии с зонированием территорий разрешенное использование. Одиннадцатым принципом провозглашено сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому при регулировании использования и охраны земель должны учитываться интересы всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему участком. Развивающие это принципиальное положение, нормы законодательства обеспечивают баланс публичных и частных интересов в земельных отношениях. Так, в соответствии с данным принципом сформулированы нормы, которые предусматривают возможность принудительного отчуждения (изъятия) земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Также установлены ограничения прав собственников участков путем установления публичных сервитутов и ряд других[6]. Двенадцатым принципом является необходимость разграничения действия норм гражданского и земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. Об актуальности и особенностях реализации этого принципа — см. выше (о соотношении земельного и гражданского законодательства). Наконец, тринадцатым принципом, сформулированным в ст. 1 ЗК РФ (которая так и называется — «Основные принципы земельного законодательства»), является государственное регулирование приватизации земли. Примером практической реализации данного принципа стало изменение в 2015 г. правил предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков гражданам и юридическим лицам
сенных им изменений заключается в том, что если до его принятия органы местного самоуправления могли по своему усмотрению принимать решение о способе предоставления земельного участка (без торгов или на торгах — на аукционе или конкурсе), то теперь единственным способом такого предоставления (приватизации) стал аукцион[7]. Еще ряд принципиальных положений закреплен в иных статьях ЗК РФ
Значение ЗК РФ для формирования взаимоувязанной системы земельного законодательства заключается также в том, что его принятие позволило разграничить действие норм земельного и гражданского законодательства при регулировании отношений по использованию земли (см. выше).
В последующие годы осуществлялось законодательное урегулирование отдельных, но весьма принципиальных вопросов, связанных с новыми обстоятельствами, вызванными сменой земельного строя, переходом от плановой экономики к рыночному постиндустриальному обществу:
в 2002 г. были законодательно определены специальные правила оборота земель сельскохозяйственного назначения ;
в 2004 г. — порядок перевода земель и земельных участков из одной ка-79 тегории в другую ,
в 2007-2008 гг. — существенно пересмотрены и детализированы правила кадастрового учета земель.
Кроме того, все это время осуществлялось совершенствование принятых в 2000-2002 гг. федеральных законов.
Так, Закон о разграничении госземсобственности 2001 г., установивший порядок разграничения государственной собственности на землю, в 2006 г. был признан утратившим силу в связи с тем, что предусмотренная им процедура была весьма сложной и при этом недостаточно защищала федеральные земли. В период 2001-2006 гг. в рамках этой процедуры специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям (Минимущество России) подготавливал перечни земельных участков, на которые возникает право собственности Российской Федерации, ее или конкретных муниципалитетов. При этом индивидуально определить нужно было каждый участок, подлежащий отнесению к федеральной, региональной или муниципальной собственности. После согласования с региональными и местными органами эти перечни утверждались Правительством Российской Федерации[8]. Даже по оптимистичным подсчетам для завершения этой процедуры требовалось не менее 15-20 лет (подлежащие разграничению, земли составляли более 90 % территории станы, и требовалось индивидуально определить каждый участок). Но, как показала практика, и этот срок был слишком оптимистичным. Поэтому было решено отказаться от такой процедуры разграничения, что и было реализовало путем признания Закона о разграничении госземсобственности утратившим силу. И хотя при этом нормы — основания соответствующего разграничения (естественно, в измененном виде) — были включены в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (ст. 3.1)
Закон о земельном кадастре (2000 г.) утратил силу в 2008 г. (в связи с переходом к единой системе учета недвижимого имущества — принятием Закона о кадастре). При этом, если первый (действовавший в 2000—2008 гг.) отражал, главным образом, публичные интересы в земельно-имущественной сфере: согласно ему, кадастр информационно обеспечивал: государственное и муници
пальное управление земельными ресурсами; государственный контроль за использованием и охраной земель; мероприятия, направленные на сохранение и повышение плодородия земель; землеустройство; обоснованную плату за землю и иную деятельность, связанную с владением, пользованием и распоряжением земельными участками[9], то второй (как и ведение ГКН) не преследовал вышеназванных целей, по сути, кадастр стал лишь предварять регистрацию прав на недвижимость
Из Закона о землеустройстве (2001 г.) в 2008 г. был изъят ряд важных положений, связанных с территориальным землеустройством, кроме того, из числа объектов землеустройства был исключен основной объект землеустройства на протяжении предыдущих десятилетий — земельный участок (см. далее). Примерно такой же подход федеральный законодатель продемонстрировал в отношении Закона об обеспечении плодородия (принятого в 1998 г.). Этот закон преследует цель регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении хозяйственной деятельности собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами земельных участков. Его нормы обеспечивали, главным образом, публичные интересы в сельскохозяйственном землепользовании — сохранение производительной способности уникального природного ресурса. Данный закон менялся 7 раз. Практически все содержательные изменения предусматривали отмену его норм или изложение их в «усеченном варианте» (например, в 2004 г. из федеральных полномочий, ранее предусматривавших разработку и реализацию основных направлений государственной политики и федеральных целевых программ в данной области, федеральных законов и иных норма-
тивных правовых актов Российской Федерации, контроль за их соблюдением и ряд иных полномочий, остались только связанные с федеральными целевыми программами)[10]. В частности, к настоящему времени признаны утратившими силу нормы изначальной редакции данного закона об основных направлениях государственного регулирования и управления, о финансировании научно-исследовательских работ и национальном докладе в данной области, о сертификации почв, о лицензировании деятельности по агрохимическому обслуживанию, о государственном контроле за воспроизводством плодородия, об учете эталонных участков, о стимулировании инвестиционной деятельности по воспроизводству плодородия и др. Отдельно следует отметить принятые за последние годы федеральные законы, предусматривающие разного рода изъятия из общефедерального земельного законодательства. Такие специальные законы регулировали отношения, связанные с подготовкой к проведению территориально ограниченных мероприятий, носящих весьма важный общественно-политический характер
Особое место среди таких законов занимает регулирующий землепользование на территории Новой Москвы. Предусмотренные им исключения из общефедеральных правил весьма существенны:
Вместе с тем ни одна законодательная новелла периода 2003-2013 гг. (в 2002 г. был принят Закон об обороте сельхозземель, имевший принципиальное значение) не привела к масштабным изменениям земельного законодательства. Характеризуя в целом земельное законодательство периода 2001-2014 гг., следует отметить, что:
